52-річна адміністраторка USAID раніше була послом Барака Обами в ООН, отримала Пулітцерівську премію у 2003 році за свою книгу «Проблема з пекла», а розпочала кар’єру у 1990-х роках як молода журналістка-фрілансер під час війни на Балканах

Пізнього спекотного вечора у середині липня 2023 року Саманта Пауер, адміністраторка Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), і Бріджит Брінк, посолка США в Україні, сіли у нічний потяг з Києва до Одеси у супроводі кількох співробітників і непомітних охоронців. Раніше того дня українські військово-морські безпілотники вдруге від початку війни пошкодили міст, що сполучає Росію з окупованим Кримом. Через декілька годин Кремль оголосив, що не буде продовжувати Чорноморську зернову ініціативу, укладену минулого року за посередництва Туреччини та ООН, яка дозволила Україні експортувати майже 33 мільйони тонн зерна з трьох основних портів. Про це йдеться в авторській колонці Брета Стівенса, лауреата Пулітцерівської премії у 2013 році та колишнього головного редактора The Jerusalem Post на сторінках The New York Times, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

За словами українського чиновника, наступного ранку потяг прибув до Одеси, яка вночі пережила жорстоку атаку Росії: приблизно 25 безпілотників іранського виробництва та кілька крилатих ракет. Атаки відбуватимуться й надалі, зокрема пошкодять дах собору, знищивши гуртовий ринок і — приблизно через 24 години після візиту Пауер — пошкодять величну будівлю адміністрації морського порту поблизу набережної.

У самому порту було затишно: ані кораблів, ані вантажів, ані людей. Одеса є головним рятувальним колом не лише для економіки України, яка переважно є аграрною, але й для мільйонів людей у деяких з найбідніших країн світу. Намагаючись заблокувати експортні можливості України, Володимир Путін також штовхає мільйони незахищених людей до голоду.

Я приєднався до Пауер у її поїздці Україною як прихильник і скептик стосовно роботи американського агентства розвитку (USAID). Я був палким прихильником озброєння та військової допомоги Києву, починаючи з першого вторгнення Росії, коли вона анексувала Крим і частини східної України у 2014 році. У травні 2022 року уряд Росії заборонив мені в’їзд довічно; Я сприйняв це як знак пошани та помістив таке сповіщення у рамку.

Але я також давно сумнівався в ефективності іноземної допомоги Україні, яка може одночасно фінансувати корупцію, сприяти залежності, а також просувати ефективне управління та економічний розвиток. Кілька років тому, під час правління адміністрації Джорджа Буша-молодшого, я був у тіні іншої адміністраторки USAID  Генрієтти Фор під час візиту до Афганістану. Незважаючи на деякі помітні успіхи, особливо в таких сферах, як освіта дівчат, було очевидно, що агентство відчуває труднощі.

Занепокоєння безпекою не дозволяли багатьом співробітникам відвідувати проекти, які вони фінансували — один співробітник, якого я зустрів, ніколи не залишав територію американського посольства, хіба що заходив до сусіднього ресторану. Афганські губернатори та міністри знали, як отримати свою частку допомоги. Корупція процвітала не лише серед афганців, але й серед підрядників із США — сумнозвісних «бандитів Белтвею», — які мали будувати школи, дороги та інші важливі об’єкти інфраструктури від імені дядька Сема.

Зрештою, приблизно 145 мільярдів доларів США у вигляді допомоги, приблизно 20 мільярдів доларів з яких надано U.S.A.I.D. — пішла в каналізацію. Чи склалася б подібна історія в Україні – державі, яка минулого року разом з Анголою знаходилась на однаковому рівні в Індексі сприйняття корупції Transparency International? Принаймні, до війни важка рука олігархів відчувалася майже у кожній національній інституції, від судової системи, парламенту та президента до військових контрактів, засобів масової інформації та практично в кожній великій галузі, і навіть в останні тижні корупція зберігає свою силу.

Багато залежить і від воєнної долі. Але вирішальними є два додаткові чинники: якість нашої допомоги, а не просто її кількість, і готовність українців розумно та чесно її використовувати. Ось чому я поїхав в Україну, щоб побачити усе на власні очі.

В Адміністрації порту Пауер провела кілька годин з українськими урядовцями, місцевими чиновниками, бізнес-лідерами, фермерами та представниками волонтерських організацій — я трохи розмовляв, багато слухав і все записував.

«Одна з речей, у яку я завжди вірила, що стосується будь-чого, що ти хочеш зробити у світі — це зустрічатися з людьми. Ось чому я роблю так багато нотаток. Я хочу зрозуміти, хто вони, що їм потрібно, як вони розставляють пріоритети», — сказала вона пізніше мені того дня за пивом у кав’ярні на відкритому повітрі.

Є високопосадовці США, які вважають за краще доручати дрібні справи своїм підлеглим. Пауер не є однією із них. Вона засипала українських чиновників точними запитаннями про альтернативні маршрути транспортування українського зерна, переважно через менші порти на Дунаї. Вона детально розповіла про логістичні витрати, вимоги до днопоглиблення та витрати на перевантаження зерна з річкових барж на більші вантажні судна у румунському порту Констанца. Трохи пізніше, за круглим столом із аграріями та керівниками АПК, вона торкнулася суті експорту соняшникової олії, який суттєво впав після початку війни.

Пауер, якій 52 роки, ймовірно, більше відома своєю минулою роботою, ніж поточною: вона була послом Барака Обами в ООН під час його другого терміну; вона також отримала Пулітцерівську премію у 2003 році за свою книгу «Проблема з пекла», яка розглядала, чому американські політики так часто не вживали заходів проти геноциду. Вона розпочала свою кар’єру у 1990-х роках як молода журналістка-фрілансерка, яка висвітлювала війни на Балканах. Там вона стала свідком роботи Фреда Куні, великого гуманітарія, який справив незабутнє враження, коли зрозумів, як непомітно запровадити системи фільтрації води у Сараєво, коли місто було в оточенні сербських військ. (У 1995 році Куні зник у Чечні, де ймовірно був убитий.)

«Я була у захваті від того, що зробив Фред. Створюючи систему водопостачання, він допоміг притупити вплив однієї з найжорстокіших тактик облоги боснійських сербів. Він також підвищив свою актуальність у Вашингтоні», — згадувала Пауер у своїх мемуарах.

Можливо, адміністратор в USAID – не найпомітніша робота у Вашингтоні. Але це робота дуже підходить для прагматичного ідеаліста, особливо для людини із «серцем репортера» та «мозком МакГайвера», як вона описувала себе в наших розмовах.

«Ця ідея зблизитися — ти завжди повертаєшся з чимось зовсім іншим», — сказала вона, вказуючи на гамірну вулицю Одеси.

Проблема полягає в тому, як поєднати знання з перших вуст із ефективними рішеннями. Після виходу з будівлі адміністрації порту, Пауер провела прес-конференцію, на якій пообіцяла виділити 250 мільйонів доларів на модернізацію транспортної інфраструктури, нові зернові елеватори, навантажувальне обладнання та реконструкцію порту. Під час інших зупинок в ході поїздки вона також пообіцяла виділити 500 мільйонів доларів на нове фінансування екстреної гуманітарної допомоги та 230 мільйонів доларів на фінансову допомогу українським підприємствам.

Це, у свою чергу, було на додаток до майже 3 мільярдів доларів американської гуманітарної допомоги, 3 мільярдів доларів допомоги розвитку та 20,5 мільярдів доларів прямої бюджетної підтримки. Інші країни, переважно європейські, а також Канада та Японія, накопичили ще мільярди, не враховуючи приблизно 44 мільярди доларів американської військової допомоги Києву.

Це багато грошей. Але досвід провалу фінансової допомоги в Афганістані полягає в тому, що вливати гроші в країну, яка не має механізмів, щоб поглинати та розподіляти її відповідально та ефективно, є рецептом поразки. Чи доведе Україна протилежне?

Найгучніші критики адміністрації вважають, що ні. «Байден відправляє наші скарби корумпованим олігархам», — так називався репортаж Такера Карлсона на телеканалі Fox News на початку квітня 2023 року. Вівек Рамасвамі, кандидат у президенти США від Республіканської партії, припустив, що підтримка України президентом Байденом якимось чином пов’язана з грошима, отриманими його сином від української енергетичної компанії Burisma.

Такі недобросовісні напади викликають шалене розголошення. Але вони не безпідставні. У вересні 2022 року посол Брінк написала дипломатичну телеграму, в якій попередила Держдепартамент США про свої занепокоєння.

«Існують, наприклад, суворі обмеження на кількість американських посадовців на місцях і низка безпекових обмежень на їхні пересування. Також важко знайти підрядників, готових працювати в регіонах високого ризику, або організувати особисті зустрічі з урядовцями, лідерами громадянського суспільства та іншими особами, які отримують допомогу», — повідомляє Politico, підсумовуючи телеграму Брінк.

Обидва занепокоєння перегукуються з тими проблемами, які переслідували американську допомогу в Афганістані.

Через місяць після мого візиту в Україну, президент Володимир Зеленський звільнив усіх голів ТЦК після викриття масштабних схем хабарництва. Потім він звільнив свого міністра оборони, оскільки виявилися фінансові порушення в міністерстві. Ігоря Коломойського, олігарха, який допоміг розпочати політичну кар’єру Зеленського, заарештували за підозрою у шахрайстві та відмиванні грошей. Інше розслідування щодо колишнього законодавця Сергія Пашинського показало, як відчайдушна потреба України у зброї на перших днях війни призвела до очевидної наживи сумнівним посередником. І U.S.A.I.D. все ще покладається на бандитів Белтвею для доставки товарів.

До того ж самий масштаб грошей, що надходять в Україну, ускладнює моніторинг. У телефонному інтерв’ю Джейк Салліван, радник Байдена з національної безпеки, сказав мені, що 20,5 мільярдів доларів із майже 71 мільярда доларів загальної допомоги США пішли на «пряму бюджетну підтримку» — значна частина з них у формі зарплат вчителів, поліцейських, пожежників та інших державних службовців — у «механізмі, де Світовий банк в основному отримує квитанції». Враховуючи неоднозначну репутацію банку щодо запобігання корупції, це не зовсім заспокоює.

Частина цього, звичайно, є гарною новиною — доказом того, що Зеленський готовий піти на політичний ризик, щоб протистояти корупції, на що не наважувався жоден із його попередників. Це також свідчить про те, що уряд США, принаймні намагається вчитися на минулих помилках.

«Нам потрібно краще провести аналіз впливу, рандомізовані контрольні випробування, порівняльний аналіз готівки. Ми намагаємося систематизувати суворість щодо того, які програми працюють, а які ні. Агентство більше співпрацює з місцевими неурядовими організаціями та незалежними медіа-організаціями для покращення управління та підзвітності. Це не випадковість, що практично всі новини, які стали відомі – звільнення, судові переслідування, розпочаті після повномасштабного вторгнення – були оприлюднені інформаторами, цивільними – громадськими антикорупційними спостерігачами, яких ми фінансуємо, незалежними ЗМІ, які не просто «мітингують навколо прапора», але вважають, що їхня роль — викривати правопорушення», — визнала Пауер.

У зауваженні Пауер є глибокий підтекст, який полягає у тому, що такі агенції з надання допомоги, як U.S.A.I.D. мають більше шансів досягти результатів у дрібних справах, а не братись за великі справи та зазнавати невдачі; будучи (на думку економіста з питань розвитку Вільяма Істерлі) «шукачами» локальних рішень місцевих проблем, а не «планувальниками», які намагаються нав’язати рішення, придумані здалеку. Але є також визнання того, що допомога працюватиме, лише якщо українці виконають роботу з реформування власної інституційної та етичної культури.

Три речі вказують на те, що це врешті-решт сталося: зміна поколінь, гострота війни та якась негласна віра, якщо взяти рядок, що «криза — це жахлива річ, яку можна змарнувати».

Наприклад, Анна Бондаренко, яка у свої 27 років є засновницею некомерційної Української Волонтерської Служби. У підлітковому віці її надихнули приклади волонтерства під час програми обміну, яка фінансувалася Державним департаментом у Джеймстауні (Каліфорнія, США).

«Перед вторгненням у нас було 10 000 волонтерів. Зараз 200 тисяч», – пояснила вона, коли я зустрівся з нею в Одесі.

В її організації працюють люди віком від 14 до 82 років, а бюджет становить 700 000 доларів, частина з яких надходить від U.S.A.I.D. Волонтери роблять усе: від роботи в національних парках до допомоги понад 5 мільйонам внутрішньо переміщених осіб у країні та навчання старшокласників цінностям волонтерської роботи.

Або 32-річна Світлана Мирончук, керівниця креативного агентства. 20 років тому, нагадала вона мені, незалежні журналісти ризикували (і іноді втрачали) життя, щоб повідомити про корупцію в уряді. Тепер уряд наражає себе на ризик існування, якщо не впорається з корупцією.

«Для нас це питання життя і смерті, тоді як у західних країнах це швидше питання справедливості і права. Кожна розкрадена гривня означає менше безпілотників, гармат, машин для захисників», – сказала вона.

Мирончук також наголошує на молодіжному ракурсі: зміни, на її переконання, відбуваються тому, що до влади приходить «перше незалежне покоління», яке виросло не за радянської влади. Зеленському було лише 12 років, коли Радянський Союз розпався, і багато членів парламенту від його партії «Слуга народу» були обрані, коли їм було за 30 або близько 20 років. Вони відійшли від менталітету Homo sovieticus, який продовжує захоплювати Росію.

Крім того, є Михайло Федоров, 32-річний міністр цифрової трансформації країни. Я слухав, як Федоров виступив із доповіддю перед Пауер у Бучі, передмісті Києва, де у перші тижні вторгнення було знайдено 400 мертвих людей після російських масових убивств мирних жителів. Нагадування про війну було помітним скрізь у місті, де б ми не були. Але у стильному спільному робочому просторі багатоквартирного комплексу, де отвори від залатаних куль ще можна було побачити безпосередньо за дитячим майданчиком у дворі, мені запропонували поглянути на трансформацію України.

Це мобільний додаток і веб-портал під назвою «Дія», українською абревіатурою «Держава і Я», або «Держава і я». Запущений чотири роки тому за фінансової підтримки U.S.A.I.D. на суму 25 мільйонів доларів, він дозволяє своїм користувачам отримувати приблизно 120 державних послуг — включаючи водійські права, паспорти, реєстрацію компаній, звіти про пошкодження майна, дозволи на будівництво — і все це кількома натисканнями на смартфоні. Ним вже користується більше половини населення України. Це миттєво усуває гори паперової роботи й тисячі державних службовців, необхідних для її адміністрування. Це також радикально зменшує можливості для хабарництва, яке так часто виникає, коли дрібний бюрократ стоїть між нужденним громадянином і офіційним дозволом.

Федоров називає «Дію» «одним із найскладніших сервісів для впровадження та одним із найпростіших у використанні». З початку війни українці подали 509 000 заяв про пошкоджене майно, що майже напевно є заниженою кількістю: Програма розвитку ООН підрахувала у червні 2023 року, що 1,5 мільйона будинків в Україні було зруйновано з початку повномасштабного вторгнення, зі збитками на загальну суму 135 мільярдів доларів.

Масштаби вражають. Але в таких зусиллях українці також показують, що вони не просто мають намір пережити війну. Якщо антикорупційний рух візьме гору, їхня країна перетвориться.

Пауер розглядає історію боротьби України як частину глобального випробування американських цінностей.

«Це час, коли по всьому світу точиться змагання між автократичною та клептократичною моделлю та демократичною, підзвітною та більш інклюзивною моделлю. Ми живемо 17-й рік поспіль, коли свобода занепадає у всьому світі. Виникають реальні питання про відкат демократії та про те, яка модель переможе», — сказала вона мені.

Виклик глобальний. Росія пропонує послуги найманця роздратованим диктаторам у таких країнах, як Сирія, в обмін на права базування або природні ресурси. Китайці пропонують пільгові кредити країнам з обмеженою готівкою в обмін на стратегічні поступки (як вони зробили у Шрі-Ланці, з орендою порту на 99 років). На відміну від американців, ані китайці, ані росіяни не будуть читати лекції урядам своїх клієнтів про демократію, права ЛГБТ чи необхідність припинення корупції.

Пауер хоче довести, що американський шлях залишається кращим вибором не лише для країн, які отримають від нього вигоду, але й для наших національних інтересів.

Однією з переваг для Сполучених Штатів є те, що куди б китайці не пішли, вони мають можливість зіпсувати собі репутацію. The New York Times записала безліч історій про каяття пекінського позичальника: від Еквадору, який тоне під вагою боргів перед Пекіном через греблю, яка почала тріскатися майже відразу після її завершення, до Соломонових Островів, куди китайці прибули з обіцянками збудувати стадіон, і швидко почали поводитися як жорстока колоніальна держава. Сенс китайського розвитку, втілений в ініціативі Сі Цзіньпіна «Один пояс, один шлях», полягає у побудові залежності, а не незалежності; заманювати, а не розвивати.

Друга перевага для Сполучених Штатів базується на першій. Існує загальна думка, що розвиток працює найкраще, коли демократія та інші механізми консультацій, прозорості та підзвітності не стоять на заваді. Це може бути правдою на початкових етапах розвитку, але останні невдачі Китаю — він позичив 900 мільярдів доларів 151 країні світу, більшість із яких можуть ніколи не повернутись.

Україна показує, що справжній розвиток відбувається тоді, коли люди мають частку власності у своїх суспільствах. Пауер описала розвиток як триногу табуретку безпеки, економічного зростання та демократії/прав людини: «Якщо одна з ніжок коротша за іншу, це не означає, що хороші речі не можуть статися. Але це набагато більш крихке та нестабільне підприємство».

Причина, чому українці здивували та надихнули стільки країн світу — не в останню чергу — самих себе — після вторгнення Росії полягає не просто в тому, що вони воювали. Це те, що вони мають, те, за що варто боротися: громадянські права та обраний уряд; засоби масової інформації, які притягують лідерів до відповідальності; культура інновацій та підприємництва; дух спорідненості, співчуття та обов’язку для співгромадян, які опинилися у горнилі війни.

Усе це підтверджує рішення адміністрацій США «здійснювати» розвиток важким шляхом: просувати реформи та підтримувати демократичні інституції, тримаючи відкритими двері для можливого членства України в НАТО та Європейському Союзі. Результатом є країна, яка, за умови перемоги у війні, буде довгостроковим партнером Сполучених Штатів не тому, що її лідери обирають це з комерційних причин, а тому, що цього вимагають цінності та симпатії її народу.

Є й остання потенційна перевага Америки над Китаєм, хоча про неї політики США часто бояться згадувати.

«Дуже важливою причиною, чому ми займаємося розробкою, є співчуття. Визнання цієї щедрості, той факт, що ми інвестуємо заради них самих, відрізняє нас від інших впливових акторів на світовій арені», — стверджувала Пауер.

Знаючи, що наша країна постачає генератори для людей без тепла, або вантажівки з водою для людей без води, або зброю для людей без засобів самозахисту, ми допомагаємо нагадати собі, що, незважаючи на все, що нас турбує, ми залишаємося силою добра у світі. Це стримування їдкої самоненависті, яка загрожує нашому статусу великої нації.

Поїздка Пауер відбулася на початку контрнаступу України, коли були великі надії, що війна може завершитися цього року нищівною перемогою Києва. Хоча деякі військові стратеги залишаються оптимістами, тепер виглядає так, ніби конфлікт може бути довгим і нерішучим.

Доки не закінчиться війна, США, її іноземні партнери та інші західні агенції залишаться системою життєзабезпечення України, без якої вона не могла б функціонувати. Але врешті-решт війна закінчиться.

Що тоді буде з Україною? Чи стане вона довгостроковим підопічним міжнародної спільноти, як Боснія після Дейтонських угод? Чи повернеться вона до олігархічної моделі, яка була типовою для її перших років? Цей процес не обов’язково залежить від повернення Криму чи Донбасу. Але для цього потрібна оновлена етична культура, щоб підтримувати міцне верховенство права та політичний клас, який пов’язаний почуттям громадського обов’язку та особистої відповідальності.

Навіть, якщо Україна незабаром виграє війну і збереже свій реформаторський курс, знадобляться роки зусиль і сотні мільярдів додаткової фінансової підтримки, перш ніж вона витягне себе з руїн. Це також вимагатиме рівня політичної волі та бюрократичної зосередженості, які американцям історично важко витримати від однієї кризи до наступної.

Якщо Україна зможе пережити російське вторгнення і процвітати після цього, це буде докором ідеї про те, що вільний світ перебуває в остаточному занепаді, що союзи зі Сполученими Штатами є поганою ставкою, і що інші країни стикаються з подібними загрозами, зокрема Тайвань — мають просто пристосуватися до агресивних сусідів, а не відстоювати свою свободу та незалежність.

Але, якщо Україна захитається чи то під час війни, чи то під час миру, ми зіткнемося зі світом, у якому, як колись казав Фукідід, «сильні роблять те, що можуть, а слабкі страждають, бо мусять».