ЄС готовий розпочати нову хвилю розширення, яка спровокує інтенсивну суперечку щодо інституційних реформ, запеклу боротьбу за бюджет і фінансування та нескінченне маневрування, щоб забезпечити якийсь баланс між вступом Молдови, України та країн Західних Балкан

За останні 60 років жоден етап європейської інтеграції не був настільки трансформаційним, як поступове розширення Євросоюзу, яке спостерігається наразі. Розширення ЄС принесло демократію в країни, де було лише авторитарне правління. Це перетворило континент, який завжди був охоплений конфліктами, на один із найуспішніших регіонів у світі. Про це йдеться в аналітичній публікації Карла Більдта, співголови Європейської ради з міжнародних відносин, експрем’єр-міністра та ексміністра закордонних справ Швеції на сторінках Foreign Affairs, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

З самого початку головною метою євроінтеграції було примирення Франції та Німеччини, які брали участь у трьох війнах за одне століття. Для цього у липні 1952 року дві країни об’єднали свою сталеливарну та вугільну промисловість — символи та суть влади в ті часи. У наступні роки численні європейські держави продовжували об’єднувати свої економіки різними способами, утворюючи інституції, які згодом перетворилися на ЄС. Кожна хвиля розширення мала свою мету. Після падіння диктаторських режимів Греції, Португалії та Іспанії в середині 1970-х років ці країни приєдналися до ЄС, що стабілізувати свої крихкі демократії. Після розпаду Радянського Союзу у 1991 році, ЄС закономірно, прийняв раніше нейтральні країни Європи – Австрію, Фінляндію та Швецію. Протягом наступного десятиліття до складу ЄС увійшли країни колишнього Варшавського договору в Європі та Балтії, а також країни Балкан.

Під час кожного раунду розширення ЄС багато аналітиків побоювалися дефрагментації. Але ці побоювання так і не справдилися. Натомість, розширення супроводжувалось поглибленням відносин між країнами. Спочатку, наприклад, усі рішення блоку мали бути одностайними, що перешкоджало колективним діям. Але коли ЄС запровадив інтегрований єдиний ринок у 1993 році, він почав приймати більшість своїх рішень супербільшістю (хоча багато рішень на практиці ще приймаються консенсусом). Є також важливі сфери, де рішення ще повинні прийматися одностайним голосуванням, зокрема, у зовнішніх справах, і є багато сфер, у яких формування політики ще лежить переважно на різних державах-членах. Але ЄС сьогодні має набагато більше влади серед своїх членів, аніж раніше.

Втім, у процесі розширення ЄС були і невдачі. Сполучене Королівство відігравало важливу роль в інтеграції блоку протягом півстоліття, поки у сплеску популізму вирішило покинути блок у 2016 році (хоча переважна більшість британців шкодує про це рішення). Туреччина почала переговори про вступ у 2005 році, але невдачі в її демократичному розвитку та суперечки щодо Кіпру постійно відкладали інтеграцію. Найбільша невдача стосується країн Західних Балкан. На саміті у Греції у 2003 році кожній балканській державі було обіцяно членство, але з того часу лише Хорватія змогла вступити, приєднавшись у 2013 році. Інші балканські країни зупинилися через двосторонні суперечки та небажання проводити реформи. Сьогодні процес розширення ЄС у регіоні втратив як імпульс, так і довіру. Лідери ЄС продовжують на словах підтримувати ідею прийняття західнобалканських країн, і вони продовжують випускати звіти та проводити зустрічі щодо їх вступу. Але насправді нічого суттєвого зроблено не було. Фактично, у 2019 році, коли здавалося можливим, що Албанія та Північна Македонія готові приєднатися (після того, як Греція понад 10 років блокувала інтеграцію Албанії), Франція, Данія та Нідерланди раптово наклали вето, зупинивши цей процес.

Але зараз агресія Росії проти України все змінила. Несподівано мир і стабільність у всій Східній Європі зазнають нападу з величезними наслідками для всього континенту. Результатом стала кількісна зміна багатьох політик ЄС. Організація вступила у новий етап свого розвитку, коли перед нею поставлено завдання забезпечити стабільність на своєму фланзі — ціль, яка неминуче буде привертати її увагу протягом наступних років. І щоб подолати ці виклики, ЄС готовий розпочати нову хвилю розширення із серйозними наслідками для майбутнього континенту. Вона розпочнеться з початку переговорів про вступ з Молдовою та Україною, а за ними підуть інші держави.

Знову збільшити склад ЄС, можливо, до понад 30 держав у 2030-х роках, буде непросто. Це розширення спровокує інтенсивну суперечку щодо інституційних реформ, запеклу боротьбу за бюджет і фінансування та нескінченне маневрування, щоб забезпечити якийсь баланс між вступом Молдови, України та країн Західних Балкан. Те, як розгортатимуться ці суперечки, значною мірою залежатиме від того, як триватиме війна в Україні. Але загальною метою має бути пошук шляху для приєднання Києва. Це допоможе досягти процвітання та стабільності як в Україні, так і в усій Європі.

Розпочати рух

Україна стукає у двері ЄС майже два десятиліття, починаючи з Помаранчевої революції у 2004 році, коли українці вийшли на вулиці Києва з прапорами ЄС. Але всередині блоку підтримка кандидатури України вже давно дуже слабка. Найвпливовіші члени ЄС були проти, посилаючись на все – від корупції до страху відштовхнути Москву. Все ж за останні 15 років Київ потроху наблизився до ЄС. Після того, як Росія напала на Грузію у 2008 році, Україна разом з Грузією та Молдовою домовилися про глибокі та всеосяжні угоди про вільну торгівлю з ЄС. Коли президент України Віктор Янукович відмовився від підписання угоди у 2013 році під тиском Москви, протестувальники вийшли на вулиці, і зрештою Янукович втік з країни та шукав захисту в Росії. Президент Росії Володимир Путін відповів на цю невдачу насильством. Майже відразу після втечі Януковича Путін анексував Крим і відправив російські війська на схід і південь України, щоб підняти повстання. Москва не знайшла підтримки серед населення, і спочатку Путін контролював лише шматок двох найсхідніших областей України. Потім, у лютому 2022 року, побоюючись, що демократичний і європейський шлях України стимулюватиме демократичні зміни і таким чином загрожуватиме його владі, Путін почав повномасштабне вторгнення.

Але вторгнення мало зворотний ефект, розпочавши глибоку трансформацію, яка допомогла об’єднати та розширити можливості Європи. У червні 2022 року глави держав ЄС ухвалили рішення про надання Україні статусу кандидата. Це рішення було серйозною зміною у політиці, але вторгнення Путіна зробило просування заявки України стратегічним імперативом. Майбутня стабільність України зараз справедливо розглядається як ключ до майбутньої стабільності Європи. І хоча для захисту України, безсумнівно, також знадобляться широкі заходи безпеки — ймовірно, через членство в НАТО, європейські лідери розуміють, що політична та економічна інтеграція України в ЄС є важливою для стабілізації Європи, так само як попередні хвилі розширення допомогли зробити континент мирним.

Очікується, що наприкінці жовтня 2023 року Єврокомісія оприлюднить свій черговий звіт про розширення. Все свідчить про те, що у грудні 2023 року глави держав ЄС увімкнуть зелене світло офіційним переговорам про вступ Молдови та України. Проте, насправді, отримання членства є складним процесом. У середньому країнам-претендентам потрібно приблизно п’ять років для завершення переговорів. Найшвидші вступники, Фінляндія та Швеція, зробили це за понад 2 роки, а найповільніші, Португалія та Іспанія, витратили майже 8 років. Процес приєднання до ЄС сьогодні вимагає більшої кількості кроків, ніж це було під час вступу Хорватії.

Але як Молдова, так і Україна вже виконали частину вимог під час імплементації своїх комплексних угод про вільну торгівлю. Якщо вони зможуть зміцнити свої демократії та підтримувати темпи економічних, адміністративних і судових реформ, то зможуть завершити переговори про вступ до виборів до Європейського парламенту у 2029 році. Проведення цих переговорів буде одним із найважливіших завдань для наступної Єврокомісії, яка прийме владу після виборів до ЄС у червні 2024 року.

Звільнюючи місце

Є серйозні перешкоди для вступу Молдови та України. Одна з них полягає в тому, що протягом усього процесу чинитиметься тиск, щоб країни Західних Балкан знову не залишилися осторонь. Ці країни та їхні прихильники хочуть реалістичного шляху до членства — такого, який проходить паралельно шляху для Молдови та України. Цей тиск буде виправданим. ЄС ще має переконатися, що західні Балкани залишаються стабільними заради самого блоку, хоча вони занадто довго залишаються у кімнаті очікування.

Тим не менш, важко уявити будь-які короткі шляхи до членства Західних Балкан. В ідеалі затяжні двосторонні суперечки між балканськими країнами залишаться осторонь, але процес узгодження цих країн із правилами, стандартами та політикою ЄС не може бути поставлений під загрозу. Щоб отримати членство, Сербія повинна буде визнати незалежність Косово, а Косово має дотримуватися міжнародної домовленості щодо прав сербської меншини. Боснії потрібно буде позбутися своєї залежності від міжнародного нагляду та показати, що вона дійсно може бути суверенною державою. Але те, що Молдова та Україна просуваються вперед, може бути єдиним реалістичним способом подолати різні перешкоди, які довгий час блокували прогрес на західних Балканах.

Звичайно, є одна структурна проблема, яку ЄС повинен вирішити, щоб прийняти Молдову та Україну: її бюджет і програми витрат. Сьогодні бюджет ЄС становить приблизно 1% сукупного ВВП країн-членів. Хоча це невелика частина їхніх державних витрат, вони все одно становлять понад 1,2 трильйона євро на рік, або 1,26 трильйона доларів. Найбільший відтік цих грошей до держав-членів – це «фонди згуртування» для фінансування економічної конвергенції у найбідніших регіонах блоку та сільськогосподарські субсидії в рамках спільної аграрної політики ЄС. Разом ці дві програми складають приблизно дві третини бюджету ЄС.

Україна є значно біднішою за більшість країн ЄС, а також є великим виробником сільськогосподарської продукції. У підсумку, за підрахунками експертів, приблизно одна третина поточних сільськогосподарських субсидій та одна чверть фондів ЄС піде до Києва. Якби політика ЄС не змінилася, вступ України змусив би скоротити програми для нинішніх країн-членів, таких як Польща (зараз найбільший отримувач субсидій). Зрозуміло, що така зміна спричинить політичну турбулентність.

Бюджет ЄС ухвалюється на 7 років, тому потрібно почати розглядати ці питання у наступному році. Перед великим розширенням ЄС у 2004 році, коли до нього приєдналося багато держав Центральної Європи, ЄС створив окремий бюджет — на додаток до стандартного — для забезпечення розширення. Імовірно, блоку знову доведеться застосовувати цю модель.

Навколо цих питань будуть запеклі політичні баталії. Частиною рішення, безсумнівно, будуть тривалі перехідні періоди, поки нові країни-члени повністю не приєднаються до різних програм ЄС. Так було, коли до союзу увійшли Польща та Іспанія, країни з приблизно однаковою чисельністю населення, як у Молдові та Україні. Лідерам ЄС, можливо, також доведеться звернути увагу на побоювання певних країн щодо сильної конкурентної позиції українського аграрного сектора, хоча деякі аналітики поспішать зауважити, що сільськогосподарську галузь України варто розглядати як сильну перевагу, враховуючи, що це допоможе ЄС загалом.

Сільське господарство – не єдина внутрішня проблема, яка може ускладнити вступ України та Молдови. У 2027 році у Франції відбудуться президентські вибори, і голосування може привести до влади політиків, які вороже ставляться до розширення ЄС. Боротьба України з корупцією, безумовно, буде займати також важливе місце у цьому процесі. З огляду на те, що Угорщина та Польща зазнали демократичного відкату після вступу, ЄС захоче створити сильніші гарантії, щоб майбутні члени також не стали нелібералами, коли приєднаються до блоку. Проте, Україна досягла значного прогресу в демократії після здобуття незалежності, і вона більше не має мільярдів доларів російських газових грошей, які колись сприяли хабарництву.