Будь-яка спроба розширення ЄС повинна сприйматися як така, що викликає довіру в країнах-кандидатах і  підтверджувати надійність двосторонніх та багатосторонніх гарантій безпеки в очах Росії

Зіткнувшись із загрозою від Росії після її повномасштабного вторгнення в Україну, Європейський Союз розпочав новий процес розширення, який є амбітнішим і складнішим, ніж будь-коли в його історії. Україна є найбільш помітною з нових країн-кандидатів, але до списку входять  також Молдова, Грузія та більшість країн західних Балкан. А європейські інститути – тобто Європейська Рада, Рада Європейського Союзу та Європейський Парламент – докладають усіх зусиль, щоб забезпечити прогрес, що заслуговує на довіру, для зміцнення безпеки і стабільності на східних і південно-східних кордонах ЄС. Але ЄС не може дозволити собі повторити досвід західних Балкан, де протягом останніх двох десятиліть уряди вдавали, що проводять реформи. Про це йдеться в аналітичній статті Ласло Брюзта, директора Центральноєвропейського університетського інституту демократії та Еріка Джонса, директора Центру перспективних досліджень Роберта Шумана при Європейському університетському інституті на сторінках Foreign Affairs, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

Проблема для ЄС полягає в тому, що його стратегія розширення може послабити чи навіть підірвати демократичну стабільність, яку він прагне зберегти. Вступ до ЄС виходить далеко за межі включення десятків тисяч сторінок європейського законодавства до національних законів країн-кандидатів. Це також включає реінжиніринг їхніх політичних інститутів, ринкових структур і відносин з третіми країнами. Цей процес обов’язково вимагає реструктуризації підприємств і галузей країни, що призведе до появи як переможців, так і тих, хто програв у величезних масштабах.

У рамках цього процесу коригування, ЄС має допомогти національним урядам знайти способи гарантувати, що достатня кількість виборців і політиків у кожній з країн-кандидатів підтримає нову систему, щоб запобігти спробам тієї чи іншої групи захопити владу і будь-яку європейську підтримку, що надходить. Стратегія інтеграції має більшою мірою враховувати економічні та політичні наслідки відповідності критеріям вступу. Створення сильної демократичної коаліції потребує часу.

Розширення на схід

У грудні 2023 року Європейська рада, яка складається із представників 27 країн, оголосила, що незабаром розпочне переговори про вступ з Україною, Молдовою і, зрештою, з Грузією, а також з країнами західних Балкан, включаючи Боснію та Герцеговину. Відчуття невідкладності виходить із поточної ситуації у сфері безпеки. Вторгнення Росії в Україну змушує ЄС стабілізувати свої східні та південно-східні кордони.

Це не перший випадок, коли загрози безпеці змушують ЄС швидко приймати нових членів. Процес прийняття країн Центральної та Східної Європи різко прискорився після бомбардувань Косово та Сербії у 1999 році, коли європейські лідери визнали, що привабливість членства в ЄС може допомогти зміцнити політичну стабільність у цих прикордонних країнах. Згодом те, що спочатку замислювалося як повільний, методичний і реформаторський процес за участю обмеженої кількості країн, перетворилося на гонку за пропозицію членства якомога більшій кількості країн.

З цього досвіду стало зрозуміло, що будь-який раунд розширення ЄС потребує встановлення тендітного балансу. ЄС необхідно зробити пропозицію про членство, аби змусити країни-кандидати зробити те, що необхідно для вступу: зміцнити свою економіку, демократичні інститути і верховенство закону. Але часто терміновість залучення нових членів означає, що весь процес рухається швидше, ніж трансформація країн, які беруть у цьому участь, а також власну здатність ЄС їх інтегрувати.

Результати розширення Європи за рахунок країн Центральної та Східної Європи у першому десятилітті ХХІ століття були неоднозначними. Лідерам Європи вдалося залучити більше країн, ніж вони спочатку очікували. Але вони також не змогли виявити важливих проблем. Вони не змогли визнати політичну поляризацію та прогресивне захоплення держави, які вже розвивалися в Угорщині та Польщі, і вони не змогли досить сильно проштовхнути реформи у Болгарії та Румунії. Результат виявився кращим, ніж альтернатива нестабільним урядам на кордонах ЄС, які можуть розчинитись у громадянській війні або навіть конфліктувати один з одним. Проте швидкий вступ нових членів дозволив обійти багато проблем, які пізніше знову почали переслідувати європейських політиків.

Підтримка інституційних реформ, необхідних для залучення більшої кількості держав-членів, ослабла як усередині Європейської ради, так і серед громадськості. Європейські лідери змогли домовитися про «конституційний договір», покликаний наблизити інститути ЄС до людей лише для того, щоб побачити, як ця угода провалилась на народних референдумах у Франції та Нідерландах. У Лісабонському договорі 2009 року членам ЄС вдалося ухвалити багато реформ, які їм необхідно було провести, але тільки завдяки тому, що вони не дозволили громадськості висловити свою думку.

Спадщиною цього історичного розширення стала суміш розчарування та втоми. Після цього була серйозна боротьба з приводу відкату демократії, втрати ентузіазму щодо розширення та рішення Сполученого Королівства вийти з ЄС у 2016 році. Хорватії вдалося приєднатися до ЄС у 2013 році, але решта країн західних Балкан практично не досягла прогресу. Глобальна фінансова криза 2008 року призвела до появи нових розколів як між країнами-кредиторами на півночі та позичальниками на півдні, так і між урядами західних країн, які турбувалися про збереження своїх держав загального добробуту, та урядами східноєвропейських країн, які ще мали завершити хворобливий перехід до системи соціального забезпечення. Європейці люблять стверджувати, що їхній союз був створений в умовах кризи, але управління кризами має тенденцію висмоктувати кисень з інших зусиль, включаючи ретельну роботу з проведення інституційних реформ, які мають супроводжувати розширення.

Як тримати вовків на відстані

Попередній досвід розширення ЄС важливий, бо наступний раунд буде ще важчим. На відміну від попереднього раунду, це не передуватиме розширенню НАТО, а це означає, що ЄС доведеться взяти на себе більше відповідальності за безпеку. Будь-яка спроба розширення ЄС повинна сприйматися як така, що викликає довіру в країнах-кандидатах і підтверджувати надійність двосторонніх та багатосторонніх гарантій безпеки в очах Москви. Чим глибше Україна (або будь-яка країна-кандидат) інтегрована в європейську економіку, тим більше ЄС та його держави-члени зацікавлені у відбитті російської агресії. Якщо Україна зрештою підпише угоду про припинення вогню з Росією, гарантії ЄС про захист Києва допоможуть стати стримуючим чинником для будь-якого майбутнього російського нападу.

Контекст безпеки відрізняється і в інших відносинах. Завдання, з яким зіткнувся ЄС після Холодної війни, полягало у запобіганні внутрішнім загрозам демократичній стабільності. Прем’єр-міністр Словаччини Володимир Мечяр, який погрожував підірвати демократичні амбіції своєї країни шляхом захоплення державних інституцій, займав високе місце серед тогочасних лиходіїв; Корнеліу Вадим Тюдор, румунський партійний лідер, висловив ще більш тривожну перспективу застосування насильства проти меншин, якщо він колись отримає високу посаду. Сьогодні загрози потенційним членам ЄС мають швидше зовнішній, аніж внутрішній характер, і найбільше джерело занепокоєння представляє президент Росії Володимир Путін. Занепокоєння викликає не лише те, що Росія продовжить війну проти України, а й те, що вона прагнутиме дестабілізувати інші країни на кордоні ЄС через насильство або подальші дезінформаційні кампанії.

ЄС має чітко дати зрозуміти росіянам, що будь-яка дестабілізація кордонів Європи зустріне непропорційну відповідь – щось на кшталт неодноразових погроз президента Франції Еммануеля Макрона ввести французькі війська в Україну. Метою є не ескалація, а стримування. Третім країнам, тобто Росії з військової точки зору, а також Китаю з погляду політичного втручання, необхідно знати, що Європа серйозно ставиться до стабілізації країн на своїх кордонах. Це також необхідно знати країнам, які прагнуть вступу до ЄС. Внутрішні загрози, які кинули виклик ЄС під час першого східного розширення, не зникли; вони просто менш актуальні, ніж загрози з боку Росії та інших країн. Мається на увазі, що цей новий процес розширення має викликати довіру у двох сенсах цього терміну: кандидати мають вірити, що вони стануть державами-членами, а Росія та Китай мають вірити, що Європейський Союз захистить своїх членів.

Щоб викликати довіру в очах як росіян, так і українців, останній раунд розширення ЄС має проходити ще швидшими темпами, ніж раніше. На економічному фронті ЄС може укласти спеціальні двосторонні угоди з потенційними членами. Подальша інтеграція України в ЄС може відбуватися поетапно, при цьому вона та інші країни-кандидати залучатимуться до законодавчих процесів ЄС як спостерігачі на частковій основі задовго до того, як будуть проведені необхідні внутрішні інституційні реформи. Такий підхід не лише відправить потужний сигнал про те, що ці країни одного разу стануть членами, але й дозволить їх державним службовцям дізнатися, як працює Європейський Союз.

Будівництво Болвару

Це бачення Європи спрямоване не так на перемогу у війні, як на досягнення миру – чи будь-якого іншого припинення бойових дій, яким можна керувати між Росією та Україною. Перспективу повної перемоги України, яку приймає Росія, важко уявити. Будь-який результат залежатиме від поєднання стримування та розвитку всередині України, щоб утримати Росію від нового нападу.

Європі доведеться досягти миру, використовуючи процеси післявоєнного відновлення та інтеграції до ЄС для зміцнення демократії та економіки України. З моменту створення незалежної України 1991 року будь-які ознаки слабкості управління чи розвитку використовувалися Москвою для дестабілізації країни. Якщо Україна перетвориться на нестабільну демократію з нестабільною економікою, це буде поразкою Європи та загрозою її безпеці. Демократична та економічно успішна Україна може колись стати моделлю для власного розвитку Росії та ще більше послабити спроби Москви створити політичний та військовий союз колишніх радянських республік під контролем Москви.

Щоб досягти миру, найбільшою проблемою буде забезпечення того, щоб процес розширення просувався досить швидко і досить повільно, щоб країни-кандидати могли впоратися з величезними витратами адаптації. Ресурси, обіцяні на повоєнне відновлення України, можуть зіграти роль, яку план Маршалла зіграв після Другої світової війни у ​​протидії експансіоністським планам Москви. Проблема у тому, що стратегія інтеграції ЄС у її нинішніх темпах та з урахуванням існуючих вимог щодо реформування політичних та економічних інститутів може послабити шанси на безпеку та дестабілізувати східні кордони ЄС.

Стратегія інтеграції ЄС – це, перш за все, процес, що спрямовується ззовні, який включає реалізацію майже 100 000 сторінок політичних та економічних правил і норм. Він проводить різницю між умовами, які вважаються необхідними для стабільності політичних інститутів та реалізації економічних правил ЄС. Передбачається, що бажання стати членом найбагатшого клубу у світі стане гарантією міцного дотримання правил ЄС.

В основі підходу ЄС до інтеграції лежить ідея про те, що демократія і верховенство закону є самовідтворюваними і значною мірою незалежні від їхнього соціального та економічного середовища. На жаль, як показав нещодавній досвід, це недобре. Натомість ці інститути схильні до захоплення. Угорщина, ймовірно, є найкращою ілюстрацією з огляду на те, як Віктор Орбан використав свою більшість у парламенті, щоб переписати конституцію. Партія «Право та справедливість» у Польщі не змогла переписати конституцію, але підкорила судову владу та підірвала свободу преси. У кращому разі ліберально-демократичні інститути стають стійкими та працюють бажаним чином, якщо політична, економічна та соціальна влада розосереджена і жодна впливова група не має можливості маніпулювати політичними інститутами та встановлювати правила гри в односторонньому порядку.

Стабільність демократичних інститутів та верховенство закону також залежать від існування різноманітних соціальних груп, які можуть виграти від належного функціонування цих інститутів та мати можливість захистити ці інститути, якщо їм загрожує небезпека. ЄС визнав важливість першої умови – запобігання надмірній концентрації влади – і тепер вимагає, щоб країни вжили заходів, які розсіюють політичну та економічну владу, зменшуючи політичну владу економічних олігархів або децентралізуючи політичну владу на користь регіональних чи місцевих інституцій.

Однак європейським інститутам необхідно вжити подальших заходів, особливо для захисту фінансових трансфертів ЄС від їх неправомірного використання для концентрації влади всередині країни. Бюджет ЄС включає важливі структурні фонди для підтримки економічного розвитку найбідніших регіонів Європейського Союзу. Ці кошти розподіляються серед національних урядів, а не регіональної влади. У підсумку у деяких країнах-кандидатах центральні уряди могли б використати свою здатність розподіляти мільярди євро для концентрації економічної та політичної влади – щоб покарати підприємства, які наважилися підтримувати політичну опозицію, та зробити лояльність чинним політикам ключем доступу до влади.

Стратегія інтеграції ЄС фокусується на нарощуванні спроможності країни грати за економічними правилами ЄС, але значною мірою ігнорує умови, які необхідні для життя за цими правилами. Деякі правила ЄС можуть покращити роботу української економіки. Але без державного втручання на підтримку працівників та компаній у перехідний період, цілі галузі та географічні регіони можуть виявитися маргіналізованими або повністю виключеними з ринку. Цей виняток створює благодатний ґрунт для економічного націоналізму, авторитарного популізму та євроскептицизму, що спостерігається не лише у сільських громадах Угорщини та Польщі, але також у Словаччині, Болгарії, Румунії та багатьох старих державах-членах Західної Європи.