Сполучені Штати та їх союзники повинні допомагати Україні одночасно на полі бою та за столом переговорів

Російське вторгнення в Україну у лютому 2022 року стало моментом чіткості для Сполучених Штатів та їхніх союзників. Перед ними стояла термінова місія: допомогти Україні протистояти російській агресії та покарати Москву за її злочини. Хоча реакція Заходу була зрозумілою з самого початку, фінал цієї війни залишається незрозумілим. Про це йдеться в аналітичній публікації Семюеля Чарапа, страшого політолога корпорації RAND на сторінках Foreign Affairs, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

Ця неоднозначність була радше властивістю, ніж помилкою американської політики. Як сказав радник з питань національної безпеки Джейк Салліван у червні 2022 року: «Ми фактично утрималися від оприлюднення фінальної схеми… Ми зосереджені на тому, що можемо зробити сьогодні, завтра, наступного тижня, аби максимально зміцнити позицію українців, спочатку на полі бою, а потім, зрештою, за столом переговорів». Такий підхід мав сенс у перші місяці війни. Траєкторія війни на той момент була далеко не ясною. Президент України Володимир Зеленський досі говорив про готовність зустрітися з російським колегою Володимиром Путіним, а Захід ще мав поставити Києву складні ракетні системи наземного базування, не кажучи вже про танки та ракети великої дальності, як це робить сьогодні. Крім того, Сполученим Штатам завжди буде важко говорити про своє бачення фіналу війни, у якій їхні збройні сили не воюють. Українці вмирають за свою країну, тому зрештою вони самі вирішують, коли зупинитися, незалежно від того, чого може хотіти Вашингтон.

Але настав час Сполученим Штатам розробити бачення того, як закінчиться війна. 15 місяців боїв показали, що жодна сторона не має спроможності — навіть із зовнішньою допомогою — досягти вирішальної військової перемоги над іншою. Незалежно від того, яку територію зможуть звільнити українські збройні сили, Росія збереже здатність створювати постійну загрозу Україні. Українські військові також матимуть спроможність утримувати під загрозою будь-які території країни, окуповані російськими військами, і завдавати шкоди самій Росії.

Ці фактори можуть призвести до руйнівного багаторічного конфлікту, який не дасть остаточного результату. Таким чином, Сполучені Штати та їхні союзники постали перед вибором щодо своєї майбутньої стратегії. Вони можуть розпочати спроби скерувати війну до завершення шляхом переговорів у найближчі місяці. Або можуть це зробити це через роки. Якщо вони вирішать почекати, основи конфлікту, швидше за все, залишаться тими самими, але витрати на війну — людські, фінансові та інші — зростуть у рази. Таким чином, ефективна стратегія для боротьби з міжнародною кризою вимагає від Сполучених Штатів та їхніх союзників переключити свою увагу та почати сприяти завершенню війни.

Що не виглядає перемогою

Станом на кінець травня 2023 року, українські військові були на порозі проведення значного контрнаступу. Після успіхів Києва у двох попередніх операціях восени 2022 року та враховуючи загалом непередбачуваний характер цього конфлікту, цілком можливо, що контрнаступ принесе значні успіхи.

Увага західних політиків зосереджена насамперед на постачанні військової техніки, розвідувальних даних і навчання, необхідних для того, щоб це сталося. З огляду на те, що на полі бою, здавалося б, так багато змін, дехто може заперечити, що зараз не час для Заходу починати дискусії щодо фіналу. Зрештою, шанс українців на успішну наступальну кампанію вже напружує ресурси західних урядів. Але навіть якщо все буде добре, контрнаступ не принесе вирішального військового результату. Дійсно, навіть значне переміщення лінії фронту не обов’язково завершить війну.

У глобальному сенсі міждержавні війни зазвичай не закінчуються, коли збройні сили однієї сторони виходять за межі певної точки на карті. Іншими словами, територіальне завоювання — чи відвоювання — саме по собі не є формою припинення війни. Те ж саме, ймовірно, буде вірним і в Україні: навіть якби Київ перевершив усі очікування та змусив російські війська відступити через міжнародний кордон, Москва не обов’язково припинила б війну. Але мало хто на Заході очікує такого результату будь-коли, не кажучи вже про найближчий час. Натомість, оптимістичні очікування на найближчі місяці полягають у тому, що українці досягнуть певних успіхів на півдні, можливо, повернувши частини Запорізької та Херсонської областей.

Ці потенційні досягнення були б важливими, і вони, звичайно, бажані. Менше українців зазнають невимовних жахів російської окупації. Київ зможе повернути контроль над великими економічними активами, такими як Запорізька атомна електростанція. І Росія зазнала б ще одного удару по своєму військовому потенціалу та світовому престижу, збільшивши вартість того, що стало стратегічною катастрофою для Москви.

У західних столицях сподіваються, що перемоги Києва на полі бою змусять Путіна сісти за стіл переговорів. І цілком можливо, що ще одна тактична невдача зменшить оптимізм Москви щодо продовження бойових дій. Але як втрата територіального контролю не дорівнює поразці у війні, так і не обов’язково спонукає до політичних поступок. Путін міг би оголосити черговий раунд мобілізації, посилити свою кампанію бомбардувань українських міст або просто утримати лінію. Він може продовжувати воювати, навіть якщо думає, що програє. Інші країни вирішили продовжувати війну, незважаючи на те, що визнавали неминучість поразки: згадайте, наприклад, Німеччину у Першій світовій війні. Одним словом, успіхи на полі бою самі по собі не обов’язково приведуть до припинення війни.

Місія неможлива?

Через рік війни стає зрозумілим її ймовірний напрямок. Розташування лінії фронту є важливою частиною цього пазлу, але далеко не найважливішою. Натомість, ключові аспекти цього конфлікту подвійні: постійна загроза, яку обидві сторони створюватимуть одна для одної, і неврегульована суперечка щодо територій України, на які Росія претендувала.

Україна створила вражаючу бойову силу завдяки допомозі на десятки мільярдів доларів, інтенсивній підготовці та розвідувальній підтримці Заходу. Збройні сили України зможуть утримувати під загрозою будь-які окуповані Росією території. Крім того, Київ збереже здатність завдати удару самій Росії, що він постійно демонстрував протягом останнього року.

Звичайно, російські військові також матимуть можливість загрожувати безпеці України. Незважаючи на те, що її збройні сили зазнали значних втрат, для відновлення яких знадобляться роки, вони досі є величезними. І, як вони щодня демонструють, навіть у своєму нинішньому жалюгідному стані вони можуть спричинити значні смерті та руйнування як українським військовим, так і цивільним особам. Кампанія зі знищення енергомережі України могла б провалитися, але Москва збереже можливість завдати удару по містах України в будь-який час, використовуючи авіацію, засоби наземного базування та зброю морського базування.

Іншими словами, де б не була лінія фронту, Росія та Україна матимуть можливості створювати постійну загрозу одна одній. Але дані минулого року свідчать про те, що ніхто не має й не матиме можливості досягти вирішальної перемоги — звісно, якщо припустити, що Росія не вдасться до зброї масового знищення (і навіть це може не забезпечити перемоги). На початку 2022 року, коли її збройні сили були у набагато кращій формі, Росія не змогла взяти під контроль Київ чи повалити демократично обраний український уряд. На даному етапі російські військові, здається, навіть не в змозі взяти всі території України, які Москва вважає своїми. У листопаді 2022 року українці змусили росіян відступити на східний берег Дніпра у Херсонській області. Сьогодні російські військові не в змозі захопити решту Херсонської та Запорізької областей. Їх спроба у січні 2023 року просунутися на північ на рівнинах Донецької області поблизу Вугледара закінчилася кривавою бійнею для росіян.

Українські військові, тим часом, спростували очікування і цілком можуть продовжувати це робити. Але існують значні перешкоди для досягнення подальшого прогресу. Російські війська сильно окопалися на найбільш вірогідному напрямку просування на півдні. Супутникові зображення з відкритого джерела показують, що вони створили багаторівневий фізичний захист — нові траншеї, протитранспортні бар’єри, перешкоди та покриття для обладнання та матеріальних засобів — по всій лінії фронту, які буде складно прорвати. Мобілізація, яку Путін оголосив восени 2022 року, вирішила проблеми із живою силою, які раніше дозволили Україні просунутися у Харківській області, де слабко захищені лінії Росії були вразливі для раптового нападу. І українська армія здебільшого не перевірена у наступальних кампаніях, які потребують інтеграції різних можливостей. Вона також зазнала значних втрат під час війни, останнім часом у битві за Бахмут. Київ також стикається із нестачею критично важливих боєприпасів, зокрема для артилерії та протиповітряної оборони, а купа західного обладнання, яке він отримав, обтяжує ресурси для обслуговування та навчання.

Ці обмеження з обох сторін переконливо свідчать про те, що жодна з них не досягне своїх заявлених територіальних цілей військовими засобами у найближчі місяці чи навіть роки. Для України мета надзвичайно чітка: Київ хоче контролювати всю свою міжнародно визнану територію, яка включає Крим і частини Донбасу, окуповані Росією з 2014 року. Позиція Росії не така категорична, оскільки Москва зберігає двозначність щодо розташування кордонів двох із п’яти українських областей, які вона анексувала: Запорізької та Херсонської областей. Незважаючи на цю неоднозначність, суть полягає в тому, що ані Україна, ані Росія навряд чи встановлять контроль над тим, що вони вважають своєю територією. (Це не означає, що претензії обох сторін мають бути однаково легітимними. Але очевидна нелегітимність російської позиції, здається, не стримує Москву від її дотримання.) Іншими словами, війна закінчиться без вирішення територіальної суперечки. Або Росія, чи Україна, або, що більш імовірно, обидві країни повинні будуть задовольнитися де-факто лінією контролю, яку жодна з них не визнає міжнародним кордоном.

Початок вічної війни

Ці здебільшого незмінні фактори цілком можуть спровокувати затяжну гарячу війну між Росією та Україною. Дійсно, історія свідчить, що це найімовірніший результат. Дослідження, проведене Центром стратегічних і міжнародних досліджень, використовуючи дані з 1946 по 2021 рік, зібрані Упсальським університетом, виявило, що 26% міждержавних війн закінчуються менше ніж за місяць, а ще 25% — протягом року. Але дослідження також засвідчило, «якщо міждержавні війни тривають довше року, вони тривають у середньому понад 10 років». Навіть ті, які тривають менше 10 років, можуть бути надзвичайно руйнівними. Ірано-іракська війна, наприклад, тривала майже 8 років, з 1980 по 1988 рік, і призвела до майже 500 000 загиблих і приблизно стільки ж поранених. Після всіх своїх жертв Україна заслуговує уникнути такої долі.

Тривала війна між Росією та Україною також буде дуже проблематичною для Сполучених Штатів та їхніх союзників, як свідчить нещодавнє дослідження RAND, яке я написав у співавторстві з політологом Мірандою Прібе. Затяжний конфлікт збереже ризик можливої ескалації — або до використання Росією ядерної зброї, або до війни між Росією та НАТО — на нинішньому високому рівні. Україна майже повністю перебуватиме на економічній та військовій підтримці Заходу, що зрештою спричинить бюджетні проблеми для західних країн і проблеми з готовністю їхніх військ. Глобальні економічні наслідки війни, включаючи нестабільність цін на зерно та енергоносії, збережуться. Сполучені Штати не зможуть зосередити свої ресурси на інших пріоритетах, а залежність Росії від Китаю поглибиться. Хоча тривала війна ще більше послабить Росію, ця вигода не переважує витрат.

У той час як західні уряди повинні продовжувати робити все можливе, щоб допомогти Україні підготуватися до контрнаступу, вони також повинні ухвалити стратегію припинення війни — бачення фіналу, яке є вірогідним за цих далеких від ідеальних обставин. Враховуючи збереження фундаментальних розбіжностей між Москвою та Києвом щодо ключових питань, таких як кордони, а також інтенсивні нарікання після такої кількості жертв і смертей серед цивільного населення, мирний договір або всеосяжне політичне врегулювання, яке нормалізує відносини між Росією та Україною, також здається неможливим. Дві країни будуть ворогами ще довго після закінчення гарячої війни.

Для західних урядів і Києва припинення війни без будь-яких переговорів може здатися кращим, ніж розмова з представниками уряду, який вчинив неспровокований акт агресії та жахливі військові злочини. Але міждержавні війни, які досягли такого рівня інтенсивності, не мають тенденції просто згасати без переговорів. Якщо війна триватиме, її також буде вкрай важко перетворити на локалізований конфлікт низької інтенсивності, подібний до того, що відбувався на Донбасі з 2014 по 2022 роки. У цей період війна мала відносно мінімальний вплив на життя за межами країни. Сама довжина нинішньої лінії фронту, удари по містах та інших об’єктах далеко за цією лінією та мобілізація, що триває в обох країнах (часткова в Росії та повна в Україні) матимуть системний — можливо, навіть майже екзистенційний характер. Наприклад, важко уявити, як українська економіка може відновитися, якщо її повітряний простір залишається закритим, її порти залишаються значною мірою заблокованими, її міста під обстрілами, її чоловіки працездатного віку воюють на фронті, а мільйони біженців не бажають повертатися в Україну. Ми минули межу, коли вплив цієї війни можна обмежити певною географією.

Оскільки переговори будуть потрібні, але про врегулювання не може бути й мови, найбільш вірогідним завершенням є угода про перемир’я. Перемир’я — по суті довговічна угода про припинення вогню, яка не перекриває політичні розбіжності — покладе край гарячій війні між Росією та Україною. Типовим випадком є Корейське перемир’я 1953 року, яке стосувалося виключно механіки підтримки припинення вогню та не розглядало всі політичні питання. Хоча технічно Північна та Південна Корея досі перебувають у стані війни, і обидві претендують на повний півострів як на свою суверенну територію, перемир’я, в основному, дотримується. Такий незадовільний результат є найімовірнішим способом завершення цієї війни.

На відміну від корейського випадку, Сполучені Штати та їхні союзники не воюють в Україні. Рішення у Києві та Москві зрештою будуть набагато вирішальнішими, ніж ті, що приймаються у Берліні, Брюсселі чи Вашингтоні. Навіть якби вони хотіли це зробити, західні уряди не могли б диктувати умови ані Україні, ані Росії. Проте, навіть визнаючи, що Київ зрештою прийматиме власні рішення, Сполучені Штати та їхні союзники, тісно консультуючись з Україною, можуть почати обговорювати та висунути своє бачення фіналу. Певною мірою вони вже роблять це протягом кількох місяців: президент США Джо Байден у травні 2022 року у статті для The New York Times чітко заявив, що його адміністрація бачить, що ця війна закінчиться за столом переговорів. Відтоді його високопосадовці регулярно повторюють цю точку зору, хоча мова про допомогу Україні «стільки, скільки потрібно» часто привертає більше уваги. Але Вашингтон наполегливо уникав надавати будь-які додаткові подробиці. Більше того, схоже, що ані всередині уряду США, ані між Вашингтоном, його союзниками та Києвом немає жодних постійних зусиль продумати практичні аспекти та суть можливих переговорів. Порівняно із зусиллями із забезпечення ресурсів для контрнаступу, практично нічого не робиться для формування того, що буде далі. Адміністрація Байдена повинна почати заповнювати цю прогалину.

Ціна очікування

Підготовка до дипломатичного вирішення конфлікту не повинна впливати на зусилля щодо надання військової допомоги Україні чи накладання витрат на Росію. Історично воювати і розмовляти одночасно було звичайною практикою у війнах. Під час Корейської війни деякі з найінтенсивніших бойових дій відбулися протягом двох років переговорів про перемир’я, коли було понесено 45% втрат США. Початок планування неминучої дипломатії може і повинен відбуватися паралельно з іншими існуючими елементами політики США, а також із поточною війною.

У короткостроковій перспективі це означає як продовження допомоги Києву у контрнаступі, так і початок паралельних дискусій із союзниками та Україною щодо фіналу війни. У принципі, відкриття переговорного треку з Росією має доповнювати, а не суперечити подіям на полі бою. Якщо успіхи України зроблять Кремль більш готовим йти на компроміс, єдиний спосіб дізнатися про це – через діючий дипломатичний канал. Створення такого каналу не повинно змусити ані Україну, ані її західних партнерів послабити тиск на Росію. Ефективна стратегія вимагатиме як примусу, так і дипломатії. Одне не може йти за рахунок іншого.

І очікування, щоб підготувати основу для переговорів, має свої витрати. Чим довше союзники та Україна не вироблятимуть дипломатичної стратегії, тим важче це буде зробити. З плином місяців політична ціна першого кроку зростатиме. Вже зараз будь-який крок, який Сполучені Штати та їхні союзники зроблять для відкриття дипломатичного шляху — навіть за підтримки України — потребуватиме делікатного контролю, щоб його не зобразили як розворот політики чи відмову від підтримки Києва Заходом.

Починати підготовку зараз має сенс ще й тому, що конфліктна дипломатія не дасть результатів одразу. Дійсно, знадобляться тижні чи, можливо, місяці, щоб звести союзників і Україну до спільного знаменника щодо стратегії переговорів — і навіть більше, щоб досягти згоди з Росією, коли переговори почнуться. У випадку з Корейським перемир’ям, протягом двох років знадобилося 575 зустрічей, щоб завершити майже 40 сторінок угоди. Іншими словами, навіть якби переговорний майданчик було створено завтра, минули б місяці, перш ніж гармати замовкли (якщо переговори будуть успішними, а це далеко не є реальним).

Розробка заходів для дотримання режиму припинення вогню буде тернистим, але критичним завданням, і Вашингтон повинен переконатися, що він готовий допомогти Києву в цих зусиллях. Зараз варто розпочати серйозну роботу над тим, як уникнути того, що українські чиновники, зокрема і Зеленський, глузливо описують як «Мінськ 3», посилаючись на дві невдалі угоди про припинення вогню, укладені з Росією у білоруській столиці у 2014 і 2015 роках. Ці угоди не змогли надовго припинити насильство та не містили ефективних механізмів для забезпечення дотримання сторонами своїх зобов’язань.

Використовуючи дані про конфлікти між 1946 і 1997 роками, політолог Вірджинія Пейдж Фортна показала, що сильні угоди, які передбачають створення демілітаризованих зон, гарантії третіх сторін, підтримання миру або спільні комісії для вирішення суперечок і містять конкретні (а не розпливчасті) формулювання, створюють більш довготривалий ефект. Ці механізми зміцнюють принципи взаємності та стримування, які дозволяють заклятим ворогам досягти миру, не вирішуючи своїх фундаментальних розбіжностей. Оскільки ці механізми буде складно адаптувати до війни в Україні, урядам потрібно працювати над їх розробкою зараз.

Хоча перемир’я для припинення цієї війни було б двосторонньою угодою, Сполучені Штати та їхні союзники можуть і повинні допомогти Україні в її переговорній стратегії. Крім того, вони повинні розглянути, які заходи можуть вжити паралельно, щоб посадити сторони за стіл переговорів і мінімізувати ймовірність руйнації домовленостей Як свідчить дослідження Фортни, зобов’язання щодо безпеки перед Україною — певні гарантії того, що Київ не протистоятиме Росії сам, якщо Москва знову нападе — мають бути частиною цього рівняння. Дуже часто обговорення безпекових зобов’язань зводиться до питання членства України в НАТО. Як член НАТО, Україна виграє від статті 5 установчого договору НАТО, яка вимагає розглядати збройний напад на одного країн-членів як напад на усіх. Але членство в НАТО — це більше, ніж просто стаття 5. З точки зору Москви, членство в альянсі перетворило б Україну на плацдарм для Сполучених Штатів для розгортання власних збройних сил і можливостей. Тож навіть якби серед союзників був консенсус щодо пропозиції членства Києву (а його немає), надання Україні гарантії безпеки через членство в НАТО могло б зробити мир настільки непривабливим для Росії, що Путін вирішив би продовжувати війну.

Побудувати це коло буде складним і політично важким. Однією з потенційних моделей є меморандум про взаєморозуміння між США та Ізраїлем 1975 року, який був однією з ключових передумов для того, щоб Ізраїль погодився на мир з Єгиптом. У документі зазначається, що у світлі «давньої відданості США виживанню та безпеці Ізраїлю, уряд Сполучених Штатів сприйматиме з особливою серйозністю загрози безпеці чи суверенітету Ізраїлю з боку будь-якої держави у світі». Далі йдеться, що в разі такої загрози уряд США проконсультується з Ізраїлем «щодо того, яку підтримку, дипломатичну чи іншу він може надати Ізраїлю відповідно до своєї конституційної практики». У документі також чітко зобов’язують «Сполучені Штати вжити корективних заходів», якщо Єгипет порушить режим припинення вогню. Це не є явним зобов’язанням розглядати атаку на Ізраїль як атаку на Сполучені Штати, але це дуже близько.

Подібні гарантії Україні нададуть Києву посилене відчуття безпеки, заохотять інвестиції приватного сектора в економіку України та посилять стримування майбутньої російської агресії. У той час як сьогодні Москва точно знає, що Сполучені Штати не втручатимуться у військовий спосіб, якщо вони нападуть на Україну, така заява змусить Кремль двічі подумати, але це не підвищить перспективу появи нових баз США біля кордонів Росії. Звичайно, Вашингтону знадобиться впевненість у тривалості припинення вогню, щоб ймовірність перевірки зобов’язань залишалася низькою. Пріоритетом має залишатися уникнення війни з Росією.

Коли прийде час, Україні знадобляться інші стимули, такі як допомога на реконструкцію, заходи відповідальності Росії й тривала військова допомога в мирний час, щоб допомогти Києву створити надійний стримуючий фактор. Крім того, Сполучені Штати та їхні союзники повинні доповнити примусовий тиск, який використовується на Росію, зусиллями зробити мир більш привабливим варіантом, таким як умовне пом’якшення санкцій — із застереженнями про невиконання — що може спонукати до компромісу. Захід також має бути відкритим до діалогу щодо глобальних питань європейської безпеки, аби мінімізувати ймовірність появи подібної кризи з Росією у майбутньому.

Початок розмов

Паралельно Сполученим Штатам варто розглянути можливість створення регулярного дипломатичного каналу щодо війни, який включатиме Україну, союзників США та Росію. Він дозволить усім сторонам постійно взаємодіяти замість одноразових зустрічей, схожих на модель контактної групи, яка використовувалася під час балканських воєн, коли неформальна група представників ключових держав і міжнародних інституцій збиралася регулярно. Такі дискусії повинні починатися поза увагою громадськості, як це було з початковими контактами США з Іраном щодо ядерної угоди, підписаної у 2015 році.

Ці зусилля цілком можуть не привести до угоди. Шанси на успіх мізерні — і навіть якби переговори привели до угоди, ніхто не залишився би повністю задоволений. Корейське перемир’я, звичайно, не розглядалося як тріумф зовнішньої політики США на момент його підписання: зрештою, американська громадськість звикла до абсолютних перемог, а не до кровопролитних війн без чіткого вирішення. Але за майже 70 років, що відтоді минули, на півострові не було жодного нового спалаху війни. Тим часом, Південна Корея вийшла з кризи 1950-х років і стала економічним центром і, зрештою, процвітаючою демократією.

Ендшпіль, заснований на перемир’ї, залишив би Україну — принаймні тимчасово — без усієї її території. Але країна мала б можливість економічно відновитися, а смерть і руйнування закінчилися б. Вона залишалася б ув’язненою в конфлікті з Росією через території, окуповані Москвою, але цей конфлікт розгортався б у політичній, культурній та економічній сферах, де за підтримки Заходу Україна мала б переваги. Успішне возз’єднання Німеччини у 1990 році, іншої країни, розділеної мирними умовами, демонструє, що зосередження на невійськових елементах протистояння може дати результати. Водночас російсько-українське перемир’я також не припинило б протистояння Заходу з Росією, але ризики прямого військового зіткнення різко зменшилися б, а глобальні наслідки війни були б пом’якшені.

Багато експертів наполягатимуть на тому, що ця війна має вирішуватися лише на полі бою. Але ця точка зору ігнорує те, що структурні реалії війни навряд чи зміняться, навіть якщо лінія фронту зміниться, хоча і це не гарантовано. Сполучені Штати та їх союзники повинні допомагати Україні одночасно на полі бою та за столом переговорів. Зараз прийшов час це робити.