США та Євросоюз повинні розробити чіткі, кодифіковані й довгострокові зобов’язання перед Україною за прикладом Ізраїлю, які гарантуватимуть безпеку у період до євроатлантичної інтеграції, не зачиняючи можливості налагодження відносин з Росією

Хоча контрнаступ лише розпочався, ще не рано почати планувати майбутнє. У короткостроковій перспективі Сполучені Штати та їхні союзники повинні продовжувати надсилати Україні зброю та допомагати у навчанні військовослужбовців, щоб звільнити якомога більшу частину окупованої території. Як засвідчили останні 15 місяців війни, російський президент Володимир Путін навряд чи відмовиться від завоювання України, навіть незважаючи на військові невдачі. Тим не менш, війна врешті-решт увійде у фазу меншої інтенсивності, і коли це станеться, необхідно буде реалізувати заходи безпеки, щоб захистити Україну й тісніше пов’язати її з Європою. Про це йдеться в аналітичній публікації Еріка Чіарамелли, наукового співробітника Фонду Карнеґі за міжнародний мир на сторінках Foreign Affairs, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

Напередодні липневого саміту НАТО у Вільнюсі президент України Володимир Зеленський наполягав на тому, щоб його країну прийняли до альянсу, хоча він визнає нереалістичність такої амбіції до закінчення війни. Україну також чекає довгий шлях до членства в ЄС, який пропонує власні гарантії безпеки. Тим часом, виходом із цієї ситуації було б створення взаємопов’язаних багатосторонніх угод, які могли б підтримувати добре навчену та оснащену українську армію. Захід може зміцнити цю домовленість, частково змодельовану за оборонними відносинами США з Ізраїлем, зробивши чіткі, кодифіковані та довгострокові зобов’язання перед Україною. Такий підхід гарантуватиме Україні безпеку, доки вона не стане членом ЄС і, можливо, колись — членом НАТО, не зачиняючи можливості налагодження відносин з Росією.

Вашингтону та його союзникам потрібно буде сформувати міцну коаліцію країн-однодумців, щоб забезпечити довгострокову підтримку України. Є обнадійливі ознаки того, що цей процес уже почався: Пентагон співпрацює з Україною над плануванням її майбутніх збройних сил, і для цього виділено частину допомоги США. Оголошення у травні 2023 року про те, що українські пілоти розпочнуть навчання на літаках F-16 свідчить про бажання партнерів України розширити військовий потенціал України. Але потрібно зробити більше, аби довести стійкість Заходу та переконати Путіна, що час не грає на його користь. Юридичні зобов’язання з боку партнерів України, особливо Сполучених Штатів, значною мірою допоможуть зруйнувати воєнний оптимізм Путіна та змусять його зважати на те, що Україна ніколи не належатиме Росії.

Ізраїльська модель гарантування безпеки

Майбутня безпека України залежить від ефективного планування та надійних зобов’язань її партнерів. З цією метою розглядається Ізраїль, як взірець. Боєздатна армія та розвідувальні служби Ізраїлю, його потужний військово-промисловий комплекс і поглиблені військові відносини зі Сполученими Штатами демонструють, як країна без офіційних альянсів може захищати себе та стримувати ворожих сусідів. У вересні 2022 року український уряд оприлюднив Київський безпековий договір – концепцію, спрямовану на перетворення України на європейський Ізраїль. Він передбачає «багатодесятирічні зусилля» партнерів Києва, щоб допомогти побудувати «міцну територіальну оборону» шляхом навчання та оснащення її військових, надання розвідувальної підтримки та зміцнення оборонно-промислового співробітництва. Стратегія формується навколо стримування через заперечення, що унеможливлює досягнення Росією своїх цілей в Україні за допомогою військової сили. Нещодавні виступи президента Франції Еммануеля Макрона та президента Європейської комісії Урсули фон дер Ляєн свідчать про те, що західні лідери обговорюють те, як реалізувати такі ідеї на практиці.

Україна та її партнери можуть взяти за приклад Ізраїль, який здатен перемогти більшого супротивника, володіючи передовими технологіями й тактикою. Але ситуації, в яких перебувають Україна та Ізраїль, не зовсім аналогічні. Супротивник України в особі Росії має найбільший у світі ядерний арсенал, а супротивники Ізраїлю, принаймні наразі, такої зброї не мають. Крім того, Київ, на відміну від Тель-Авіва, не володіє ядерною зброєю. З іншого боку, Україна – набагато більша країна, аніж Ізраїль. Вона має значні й добре оснащені сили швидкого реагування, які здатні завдати серйозних втрат суворому загарбнику, як це продемонструвала її армія проти Росії з початку війни.

Захід повинен реалізувати стратегію якісного стримуючого балансу для унікального випадку України. Зокрема, надати Україні найкраще обладнання, навчання й технології, щоб компенсувати чисельну перевагу Росії на полі бою у довгостроковій перспективі. Наприклад, перевага Росії у повітрі є значною. Україна не повинна і не може утримувати потужні та дорогі військово-повітряні сили, які можуть конкурувати з російськими чи перевершити їх. Проте, українські ВПС можуть захистити своє небо за допомогою добре продуманої комбінації ешелонованої та інтегрованої протиповітряної оборони наземного базування у комплексі із спритними повітряними силами.

Починаючи з 1999 року, лідери США та Ізраїлю підписали низку десятирічних меморандумів про взаєморозуміння, які визначають рівні допомоги США у сфері безпеки. Останній Меморандум про взаєморозуміння, підписаний у 2016 році, коштував 38 мільярдів доларів. У випадку України прозоре бачення довгострокового фінансування, викладене в серії двосторонніх меморандумів про взаєморозуміння, забезпечить ефективність витрат, уможлививши раціональне довгострокове планування та придбання основних оборонних систем. Це також усуне занепокоєння Конгресу США щодо надання Україні необмеженого фінансування через повторні додаткові бюджети поза регулярним процесом асигнувань. Згодом багаторічна система фінансування також слугуватиме для збалансування підтримки України з боку США та Європи, оскільки європейські лідери будуть готові надавати значну допомогу, якщо будуть впевнені у непохитній прихильності Вашингтона.

Розробка моделі майбутніх збройних сил України буде складним завданням. Невизначеність щодо траєкторії війни з Росією ускладнює процес планування. Якщо війна триватиме з високою інтенсивністю, необхідність підтримувати негайні потреби України на полі бою витіснить необхідність підтримувати її збройні сили у майбутньому. Але як тільки війна перейде в менш інтенсивну фазу, можливо, після цьогорічного контрнаступу, має розпочатися військове відновлення України. Початковий раунд меморандумів про взаєморозуміння від Сполучених Штатів і європейських держав має фінансувати переозброєння України протягом кількох років.

Не обдуріть мене двічі

Майбутня домовленість про безпеку України має бути побудована на надійних правових і політичних засадах. Українські чиновники з гіркотою згадують підписання Будапештського меморандуму 1994 року. У цій угоді Росія, Велика Британія та США надали Україні гарантії безпеки в обмін на демонтаж ядерного арсеналу. Україна дотримувалася своєї сторони угоди, але Росія неодноразово ігнорувала свої обіцянки поважати територіальну цілісність України, анексувавши Крим та розпочавши війну у 2014 та 2022 роках. Українці закономірно побоюються формувати свою майбутню безпеку на будь-якій угоді, яка не є обов’язковою для всіх сторін.

Натомість, Сполучені Штати та європейські країни повинні працювати з Києвом над новою рамковою угодою, щоб визначити їхні стратегічні цілі та колективні зобов’язання. Вони мають включати фінансові та практичні параметри довгострокової підтримки самооборони України, а також механізми консультацій та підтримки ОПК України. Вибір країн, яких запросити за стіл переговорів, буде непростим завданням. Франція, Німеччина, Польща, Великобританія та Сполучені Штати повинні бути головними підписантами такої угоди. Після того, як угода буде обговорена та підписана, інші країни матимуть право до неї приєднатися.

Ця угода має містити керівні принципи та конкретні зобов’язання для підписантів. Щоб зробити їх дієвими та сумісними, рамковий текст має надати повноваження керівній групі високого рівня, схожій на Північноатлантичну раду НАТО, на розробку спільних оцінок загроз, обмін розвідувальними даними, координацію політичних заходів і забезпечення виконання всіма підписантами своїх зобов’язань. Україні має бути гарантовано право вимагати додаткову екстренну військову підтримку за умови потенційної загрози. Важливо те, що зобов’язання підписантів мають бути кодифіковані у законі за чіткої міжпартійної підтримки. Підтримка України не може залежати від виборчих циклів чи змін керівництва у країнах-підписантах. В ідеалі рамковий текст мав би бути офіційним міжнародним договором, ратифікованим кожним підписантом.

Управління новою домовленістю для України могло б відбуватися через спеціалізовані робочі групи, до складу яких входять представники оборонної політики країн-підписантів, планувальники та фахівці із закупівель. Ці робочі групи повинні рухати збройні сили України до оперативної сумісності із збройними силами НАТО. Процес розбудови збройних сил України означатиме, що країни-партнери неминуче конкуруватимуть за великі контракти, і будуть потрібні сильні міжнаціональні механізми координації цього процесу. Ці механізми, узгоджені з політикою, викладеною у рамковому тексті та двосторонніх меморандумах про взаєморозуміння, мають гарантувати, що Україна реформує свій оборонний сектор, зокрема шляхом забезпечення прозорості контрактів та зменшення ризику потрапляння зброї та чутливих технологій до рук Росії або на чорний ринок.

Зроблено в Україні

Обороно-промисловий компонент також матиме вирішальне значення для успіху нової системи безпеки для України. Дуже високі показники споживання боєприпасів на полі бою змусили американські та європейські оборонні підприємства задовольняти цей попит. Чіткі обіцянки багаторічного фінансування зі сторони країн-підписантів нового безпекового договору нададуть оборонним компаніям сигнал про те, що вони можуть безпечно нарощувати виробництво ключових систем і боєприпасів. Цілеспрямована підтримка оборонної промисловості України також поступово зменшить вартість безпекової угоди, оскільки місцеві виробничі потужності зростатимуть, щоб задовольнити внутрішні потреби. Це не вимагатиме перегрупування оборонно-промислової бази Заходу. Натомість, Сполучені Штати та ЄС повинні нарощувати виробництво критично важливих систем і боєприпасів за допомогою цільових інвестицій. Нещодавня угода між країнами-членами ЄС і Норвегією щодо постачання Україні боєприпасів на 1 мільярд євро та спільної закупівлі ще на 1 мільярд євро є хорошим початком. Успішні спільні закупівлі на європейському рівні можуть перетворити сильно фрагментовану оборонно-промислову базу ЄС на головний актив для довгострокової безпеки України, не кажучи вже про стратегічну автономію Європи.

Західна допомога має включати положення для підтримки відновлення українських оборонних підприємств, які колись були гордістю радянського військово-промислового комплексу. Надійна українська оборонна промисловість, яка інтегрована у європейський ланцюжок поставок, поступово зменшить залежність України від західної допомоги. Стратегія Заходу в цьому аспекті має відображати те, що Сполучені Штати зробили для Ізраїлю. Вашингтон давно дозволяв Тель-Авіву використовувати частину військової допомоги США для закупівлі зброї у вітчизняних оборонних підприємств. Політика, відома як «офшорні закупівлі», перетворила оборонний сектор Ізраїлю на один із найсильніших у світі. Те саме потрібно зробити і для України. Рішення німецького підприємства Rheinmetall про створення спільного підприємства з українським державним оборонним конгломератом є кроком у правильному напрямку. Київ також має запровадити прозорі практики корпоративного управління та співпрацювати з українськими підприємцями, чиї наполегливі інновації часів війни сприяли успіхам країни на полі бою.

Клуб однодумців

Згодом і ЄС, і НАТО повинні будуть вирішити, чи приймати до своїх лав Україну. Членство в будь-якій організації надає гарантії безпеки. Положення ЄС про взаємну оборону, кодифіковані в його договорах, не варто недооцінювати лише тому, що Сполучені Штати не підписали їх. Шанси того, що Путін або його наступник нападуть на ЄС, невеликі, адже більшість країн-членів ЄС також є членами НАТО. Тому домовленості щодо безпеки для України мають бути тісно пов’язані з процесом її вступу до ЄС, який має розпочатися якомога швидше. Початок офіційних переговорів про вступ до ЄС надасть Україні потужний стимул для прискорення верховенства права та економічних реформ. ЄС, безсумнівно, наполягатиме, щоб Україна дотримувалася суворих стандартів для вступу. Але Україні не потрібно ускладнювати процес вступу графіком на десятиліття. Натомість, потрібен поетапний процес, у якому Київ стає більш залученим до прийняття рішень в ЄС.

Довгострокові безпекові відносини України із Заходом мають вирішуватися без участі Росії. Утім, важливо залишити можливість майбутнього діалогу з Москвою з метою зміцнення довіри в руслі довоєнних пропозицій, висунутих Сполученими Штатами та їхніми союзниками. Наприкінці 2021 і на початку 2022 років союзники по НАТО були готові надати Росії гарантії, що вони не розгортатимуть наступальні ракетні комплекси наземного базування або постійні бойові сили в Україні. Москва відхилила ці пропозиції та все одно розпочала війну в Україні. У майбутньому політичні рамки домовленості та механізми консультацій закладуть основу для того, щоб Україна, Сполучені Штати та Європа вели переговори з цих питань спільно з Росією, якщо Кремль змінить курс і визнає незалежність та кордони України.