Хоча антикорупційні інститути відіграють вирішальну роль, корупція в Україні залишається симптомом моделі управління, яка ще не відповідає вимогам верховенства права

Серія скандалів в Україні продемонструвала, що російське вторгнення не поклало край корупції. Хоча антикорупційні інститути відіграють вирішальну роль, корупція в Україні залишається симптомом моделі управління, яка ще не відповідає вимогам верховенства права. Труднощі, пов’язані із фундаментальним подоланням цієї моделі, часто недооцінюються. Однак така трансформація буде необхідною для вступу України до ЄС. Києву та Брюсселю доведеться одночасно працювати на різних фронтах для зміцнення верховенства права в Україні. Про це йдеться у дослідженні Сьюзен Стюарт, старшої наукової співробітниці дослідницької групи «Східна Європа та Євразія» на сторінках видання Німецького інституту міжнародної політики та безпеки, переказ якого пропонує Foreign Ukraine.

У липні 2025 року український парламент ухвалив закон, який значною мірою позбавив повноважень два найважливіші інститути боротьби з корупцією. Хоча більша частина положень цього закону була скасована через дев’ять днів іншим законом після громадських протестів і вимог зовнішніх зацікавлених сторін, початкова версія демонструє, що політичне керівництво країни ще не повністю віддане верховенству права. Натомість воно шукає способів обійти або усунути такі процедури, або, принаймні, зробити їх нешкідливими для певних категорій еліти.

Кадрові перестановки в уряді та деяких силових структурах на початку 2026 року також показали, що боротьба з корупцією не є пріоритетом, навіть незважаючи на те, що їх викликали серія корупційних скандалів. Найбільші наслідки мала операція «Мідас», під час якої слідчі органи розкрили систему відкатів, пов’язану з державною енергетичною компанією «Енергоатом». У підсумку, не лише двом міністрам — міністру юстиції та колишньому міністру енергетики, а також чинному міністру енергетики — довелося подати у відставку, але відбулися й інші значні зміни. Андрій Єрмак, впливовий керівник Офісу президента України та права рука Володимира Зеленського, також був змушений піти у відставку після обшуку у його квартирі співробітниками Національного антикорупційного бюро.

Проте кадрові рішення, викликані цими та іншими відставками, не були продиктовані насамперед необхідністю боротьби із корупцією. Швидше за все, свою роль відіграли різні чинники, такі як популярність нових чиновників, їхня лояльність президенту, їхній досвід та контакти. Це особливо вірно щодо призначення Кирила Буданова новим керівником Офісу президента України. Буданов має як глибокі військові знання, так і хороші контакти у команді президента США Дональда Трампа. Раніше він очолював військову розвідку і в цій якості відповідав за низку гучних та успішних операцій, які принесли йому значну популярність серед населення.

Зрозуміло, що різні критерії, а не лише боротьба з корупцією, відіграють роль у відборі нових політиків та чиновників, особливо з огляду на те, що першочерговим завданням країни є виживання у війні. Однак у нинішньому підході феномен корупції розглядається лише опосередковано. Навіть якщо антикорупційні інститути уникнуть подальшого тиску (що далеко не гарантовано), ці органи мають працювати паралельно із судовим сектором, який досі був реформований лише частково і надає численні можливості для корупції. Більше того, корупція стала невід’ємною частиною системи управління України і боротися з нею неможливо без її трансформації. Тому боротьба з корупцією потребує підходу, спрямованого на забезпечення збалансованого поділу влади та підвищення якості еліти. У цьому контексті війна є водночас і перешкодою, і можливістю.

Побудова верховенства права: величезне завдання

Незважаючи на те, що Україна є незалежною вже майже 35 років, і вплив радянської спадщини поступово слабшає, шлях до держави, керованої верховенством права, аж ніяк не лінійний. Особливо за президента Леоніда Кучми (1994–2005) у країні виникла форма олігархії, заснована на непрозорому симбіозі політики та бізнесу. Могутні економічні гравці використали свій фінансовий та медійний вплив, аби допомогти політикам зміцнити свою владу. Натомість ухвалювалися політичні рішення, вигідні цим олігархам. Це спричинило формування корупційних мереж, які з часом зміцнилися.

Ця система тривала і за наступних президентів, хоч і зі значними змінами. Хоча за Віктора Ющенка (2005–2010) та Петра Порошенка (2014–2019) сформувалася більш плюралістична форма олігархії, ніж за Віктора Януковича (2010–2014), механізми системи істотно не змінилися.

Незважаючи на те, що в цей період Україні вдалося закласти важливі засади демократичної держави, керованої верховенством права, такі як вільні та справедливі вибори, реалізація інших аспектів не відбулася або була зірвана олігархією. Зокрема, загальний принцип поділу влади, незалежність судової влади та певні вимоги підзвітності не були достатньо реалізовані. Недоліки в цих сферах дозволяють корупції продовжуватися на високих політичних рівнях. Хоча новостворені антикорупційні інститути значною мірою зберегли незалежність і можуть здійснювати діяльність (хоч і не завжди) безперешкодно, вони працюють паралельно з неефективною судовою системою, яка не тільки підриває їхню роботу та результати, але й дозволяє олігархам та їхнім мережам призначати своїх наближених осіб суддями.

Той факт, що незалежність судової влади ще не реалізована повною мірою, також тісно пов’язаний із розвитком інших гілок влади. Українські президенти систематично працювали над розширенням своїх повноважень як через офіційні, так і через неформальні канали. Боротьба за владу між президентом та урядом/парламентом відбивається у зміні компетенцій, закріплених за цими інститутами у різних версіях української конституції. По суті, президенти намагалися не лише контролювати уряд і парламент безпосередньо чи опосередковано, але й поширити свій вплив на низку інших інституцій, таких як Генеральна прокуратура та Конституційний суд.

Тому фундаментальним кроком до покращення верховенства права в Україні став би перерозподіл реальної влади від президента до інших гілок влади, зокрема до виконавчої. Крім того, необхідно зміцнити так звану четверту владу – засоби масової інформації. Тільки тоді вона зможе виконувати свою функцію моніторингу та сприяти плюралістичним суспільним дебатам.

Однак парламент не може виконувати свої функції не лише через значну владу президента. Політичні партії України мають складну історію. З підйомом олігархічних структур у 1990-х роках партії, як правило, були лише групами, підпорядкованими інтересам окремої людини або кліки. Найчастіше їх засновують впливові особи, які не мають чіткої політичної програми, а діють опортуністично, пропонуючи свої послуги тому чи іншому олігарху. Таким чином партії також інтегруються в олігархічну структуру управління.

Внаслідок цих процесів численні ключові інститути можуть бути безпосередньо чи опосередковано зараховані до того чи іншого олігарха. Олігархи, у свою чергу, співпрацюють чи конкурують залежно від ситуації та своїх інтересів. Вони або утворюють піраміду (за Кучми та Януковича), в якій борються за позиції, або кілька пірамід (за Ющенка та Порошенка). В обох випадках вони та їхні прихильники можуть використовувати свій вплив, щоб уникнути юридичних зобов’язань. Таким чином, олігархічне правління підриває верховенство права у низці фундаментальних галузей.

Розвиток режиму при Зеленському: суперечливий

Володимира Зеленського було обрано президентом України у 2019 році, оскільки його сприймали як людину, яка перебуває поза політичною системою. Проте його виборча кампанія активно просувалась олігархом Ігорем Коломойським. Однак згодом Зеленський почав не лише дистанціюватися від Коломойського, але й нападати на олігархів загалом. Коломойський не тільки втратив свій банк (Приватбанк) і вплив на кілька ключових енергетичних компаній, але й був заарештований. Більше того, восени 2021 року Зеленський вніс до парламенту законопроект, який визначає олігарха на основі чотирьох критеріїв і покладає на Раду національної безпеки та оборони, яку очолює сам президент, відповідальність за складання реєстру олігархів. Такі особи підлягають певним політичним та економічним обмеженням.

Хоча цей закон ще не повністю реалізовано, він уже вплинув. Такі олігархи, як Рінат Ахметов та колишній президент Петро Порошенко, наприклад, позбавилися медіаактивів або скоротили свої частки в них. Проте Венеціанська комісія Ради Європи розкритикувала цей закон, стверджуючи, що він спрямований проти окремих осіб, а не проти олігархічної системи загалом.

Російське вторгнення у лютому 2022 року різко змінило ситуацію. Окупація Росією нових українських територій призвела до того, що деякі великі промисловці втратили значні активи. Експорт продукції також значно ускладнився для компаній олігархів, насамперед через посилення контролю Росії над Чорним морем. Крім того, українське керівництво націоналізувало деякі компанії, які належать олігархам, з військовою метою.

Незважаючи на ці невдачі, не можна вважати, що олігархічна модель в Україні викорінена і що країна стала на шлях верховенства права. По-перше, боротьба з олігархами ведеться не з повною віддачею, а по-друге, вона не є синонімом повного усунення перешкод на шляху до верховенства права. Президент Зеленський своїми діями продемонстрував, що він не завжди схильний серйозно ставитись до інститутів, а швидше покладається на окремих осіб. Більше того, як і інші українські президенти до нього, він намагається розширити свою владу та взяти під контроль частину судової системи. Він також неодноразово ігнорує основну функцію парламенту як механізму стримувань та противаг і очікує, що він схвалюватиме закони, запропоновані ним та урядом.

Проте важливішим, ніж особисті погляди Володимира Зеленського на верховенство права, є той факт, що олігархічна модель міцно укорінилася у свідомості багатьох впливових українських діячів. Це стосується не лише самих олігархів та їх прихильників, але й значних верств українського суспільства, незнайомих з іншими формами правління і терпимих, або навіть не помічальних, багатогранного впливу олігархічної системи на їхнє повсякденне життя. Цей висновок не применшує досягнень, яких українці неодноразово вимагали за допомогою масштабних хвиль протестів та «революцій». Однак ці успіхи поки не призвели до впровадження нової моделі управління.

Ця модель користується суспільною підтримкою частково тому, що допускає певний плюралізм. Наприклад, неодноразово наголошувалося на тому, що контрольовані олігархами ЗМІ представляли різноманітні позиції. Різні думки та позиції висловлювалися також усередині політичних партій, які часто фінансуються олігархами. Проте варто визнати, що як партії, так і ЗМІ часто служили інструментами для просування порядку денного олігархів, особливо під час виборчих кампаній.

Війна та можливості для нової моделі управління

Російське вторгнення у лютому 2022 року, безсумнівно, є глибоким поворотним моментом для України. Деякі експерти розглядають його як подію, здатну прискорити трансформацію управління в Україні. На початку вторгнення РФ часто стверджувалося, що за нових умов ніхто не посміє брати участь у корупційних діях, оскільки це може коштувати життя і бути рівносильним зраді України.

Розвиток подій показав, що ця надія не виправдалася. Навпаки, наслідки вторгнення РФ у певному сенсі створили умови, що сприяють корупції. По-перше, приплив коштів до України з-за кордону у вигляді військової, фінансової та гуманітарної допомоги збільшився багаторазово. По-друге, було запроваджено обмеження з міркувань безпеки, що знизило прозорість у багатьох сферах. Це ускладнює виявлення фактів корупції не лише для зовнішніх гравців, таких як ЄС, але й для організацій громадянського суспільства всередині України.

Варто наголосити, що під час війни дуже складно зосередитися на політичних цілях та заходах, не пов’язаних безпосередньо з війною. Проте важливо стежити за розвитком політичної системи України у період війни, оскільки цей етап визначає курс на післявоєнний період.

Деякі спостерігачі бачать у вимушеній відставці Андрія Єрмака, можливість інтегрувати до керівництва української держави компетентних і здібних людей — тих, хто через складні відносини з екскерівником Офісу президента України раніше був виключений із найближчого оточення. Передбачається, що ці та інші події можуть знизити терпимість до корупції та призвести до іншого типу управління.

Проте є вагомі підстави сумніватися у розвитку подій; насамперед тому, що Єрмак був лише симптомом системи, що глибоко вкорінилася в українській політиці (й економіці), системи, яка надає значні переваги багатьом впливовим діячам. Ні попередні кадрові рішення президента, ні перешкоди на шляху реформ, спрямованих на зміцнення верховенства права, не вказують на те, що наразі формується нова еліта, яка могла б істотно змінити модель управління.

Після війни (за умови існування суверенної України) цілком імовірно, що до влади прийдуть ті, хто відзначився визначними діями під час війни, чи то безпосередньо на полі бою, чи в тилу фронту. Це було б логічно з точки зору багатьох українських виборців і могло б також бути вигідно, якби Україна в майбутньому зазнала повторного нападу з боку Росії (що ймовірно). Однак малоймовірно, що такі діячі принесуть із собою солідний досвід роботи з іншими моделями управління, і трансформація верховенства права в Україні не буде для них першочерговим завданням. Це робить ще важливішим розгляд заходів зараз, які 1) можуть бути ініційовані під час війни і 2) можуть бути легко вжиті та продовжені післявоєнною елітою.

Як працювати над зміцненням верховенства права? Реформування судової системи в Україні є пріоритетом як для ЄС, так і для громадянського суспільства країни. Підходи до цього існують багато років. Однак прогрес у цій галузі повільний та неповний. Особливі інтереси, що конфліктують, і залежність від попереднього розвитку всередині системи занадто сильні, а переваги президента і його команди занадто розходяться. Проте ця реформа вже міцно стоїть на порядку денному багатьох українських та зарубіжних діячів. Тому наступні пропозиції зосереджені на додаткових заходах, які (як і судова реформа) можуть зміцнити розподіл влади.

Основна увага тут приділяється не антикорупційним інститутам. Хоча вони, безперечно, важливі, їм уже приділяється значна увага. Проте вони можуть стійко функціонувати за умов, коли трьом гілкам влади загрожує захоплення держави олігархами чи іншими впливовими групами.

Тому дуже важливо розглядати масштаби корупції як симптом відсутності верховенства права. Це означає, що необхідно одночасно докладати зусиль на різних рівнях для переходу до іншої моделі керування. Запропоновані тут заходи ґрунтуються на цьому цілісному підході. Тим не менш, кожен захід може бути ефективно реалізований і самостійно. Крім того, цей перелік не претендує на вичерпний характер. Безумовно, існує безліч інших заходів, які можуть розширити та зміцнити верховенство права в Україні, оскільки необхідна трансформація є надзвичайно складною.

По-перше, було б корисно залучити більше людей із діаспори чи осіб із відповідним досвідом за кордоном, призначивши їх на високі посади. Подібна спроба за президентства Петра Порошенка може вважатися частково успішною. Проте зрештою укорінені корумповані елементи всередині системи виявилися сильнішими, ніж чисті реформаторські сили, залучені ззовні.

Чим більше людей, які мають досвід роботи з іншими моделями управління за кордоном, буде інтегровано в систему, тим вища ймовірність подолання існуючої системи. Такі особи не обов’язково мають призначатися міністрами; вони також можуть відігравати важливу роль на інших рівнях. Однак вони повинні мати вирішальний вплив у своїй галузі.

По-друге, варто докласти зусиль для того, аби політичні партії стали більш орієнтованими на програми та менш залежними від окремих осіб. Партії, які очолює одна людина, є більш привабливими інструментами для олігархів, оскільки 1) їх легше контролювати і 2) вони більше зосереджені на особливих інтересах і менше — на питаннях, важливих для суспільства загалом.

Очевидним заходом у цій галузі було б покращення моніторингу джерел фінансування партій. Хоча правила звітності про такі джерела існують, і їх дотримання має контролювати Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), ці правила дуже легко оминають, і порушення часто залишаються безкарними, частково через дефіцит ресурсів у НАБУ.

Крім того, було б корисно просувати діяльність, яка дозволяє виборцям обирати політиків та партії, які обстоюють їхні інтереси. Такої підвищеної прозорості можна досягти, наприклад, шляхом моніторингу поведінки виборців, що різні неурядові організації роблять уже багато років на національному та місцевому рівнях. Ці платформи заслуговують на більшу видимість і можуть бути розширені географічно. Крім того, зусилля з моніторингу скоротилися після російського вторгнення та мають бути посилені.

По-третє, крім існуючих заходів щодо реформи судової системи, варто приділяти більше уваги питанню юридичної освіти. Ідея полягає у підготовці нового покоління юристів та суддів, які не знають нинішнього стану судової системи. Це означає тісніший зв’язок юридичної освіти з відповідною системою цінностей.

Найбільш ефективно це може бути досягнуто в університетському середовищі, де можливе осмислене інтегрування юридичного змісту з іншими предметами. В Україні спостерігається надлишок студентів-юристів, тому багато невеликих юридичних програм у навчальних закладах варто закрити.

По-четверте, необхідно зміцнювати незалежність ЗМІ. Замість опори на олігархічний плюралізм, ЗМІ повинні мати можливість виконувати свою роботу максимально вільно від партійних політичних програм. «Антиолігархічний закон» 2021 року також був скерований у цьому напрямку. Однак для досягнення описаної мети необхідно також краще оснастити громадські ЗМІ ресурсами та, насамперед, підтримати невеликі ЗМІ у розробці нових стратегій та варіантів фінансування. Місцеві та регіональні ЗМІ, особливо після виходу USAID із цього сектора, залежать від фінансової допомоги. Але не менш важливо співпрацювати з ними для створення стійкої моделі нового медіапростору.

По-п’яте, необхідно розширити коаліцію суб’єктів, відданих верховенству права. Одним із прикладів конструктивної взаємодії у цій галузі є тісна співпраця між українськими організаціями громадянського суспільства та зовнішніми суб’єктами, такими як ЄС. Справді, скоординований тиск із цих двох сторін (так званий «метод сендвіча») часто призводив до успішних реформ або запобігав ухваленню проблемних рішень. Проте, виходячи з минулого досвіду, такого спільного підходу буде недостатньо для трансформації моделі управління в Україні, особливо враховуючи, що вплив США в цій галузі не лише знизився, але й став контрпродуктивним.

Тому доцільно докласти більших зусиль для залучення інших суб’єктів, зацікавлених у верховенстві права. У цьому контексті особливо актуальні бізнесмени та економічні об’єднання поза олігархічними колами. Оскільки вони страждають від привілеїв олігархів, то зацікавлені у впровадженні системи, де всі мають однакові та рівні права перед законом. Таким чином, компонент «знизу нагору» міг би доповнити вищезгадані, більш орієнтовані на еліту заходи; Тим більше, що учасники економічного сектору, які розглядаються тут, уже значною мірою підтримують програму верховенства права, хоча й досить тихо і за лаштунками. Тісніша взаємодія між ними та представниками громадянського суспільства могла б зміцнити українську сторону «сендвіча».

Верховенство права та вступ до ЄС

Верховенство права має найважливіше значення у процесі вступу до ЄС. Його значення ще більше зросло після останньої реформи методології вступу 2020 року. Перший блок переговорних розділів називається «Основи». Цей блок насамперед присвячений характеристикам держави, керованої відповідно до принципів верховенства права. Він відкривається першим і закривається лише наприкінці переговорного процесу. Це гарантує, що принципи верховенства права будуть враховані та розглянуті протягом всієї процедури.

Міркування щодо прискорення процесу вступу України в ЄС і, за необхідності, запровадження часткового членства, ймовірно, не змінять центральне значення верховенства права; вони лише змінять той час процесу, коли це питання неминуче вийде на перший план. Зважаючи на труднощі з фундаментальною цінністю верховенства права, які виявили кілька держав-членів ЄС після свого вступу, малоймовірно, що Брюссель чи європейські столиці будуть готові послабити стандарти у цій галузі.

Як ЄС може якнайкраще сприяти реалізації пропозицій, згаданих у попередньому розділі, щодо зміцнення верховенства права в Україні? Стосовно участі політиків із діаспори, вплив ЄС дуже обмежений, оскільки рішення про призначення державних чиновників на інші відповідні посади ухвалює Україна. Щодо деолігархізації політичних партій, оцінки інститутів ЄС (або навіть Ради Європи) з приводу дотримання правил фінансування партій могли б відіграти важливу роль в обговоренні «Основ». Надаючи фінансування проектам, які роблять прозорою поведінку виборців (включаючи представників регіонів), ЄС може продемонструвати свою перевагу програмному підходу до виборів. Тісніша співпраця між українськими партіями та партіями у парламентах держав-членів ЄС допомогла б просунутися у реалізації такого підходу.

Щодо юридичної освіти, то ЄС чи окремі держави-члени могли б просувати додаткові програми навчання, які спрямовані на тісніший зв’язок між цінностями та законотворчістю. Відсутність USAID у цій галузі також помітна. Більш активний обмін досвідом між юридичними факультетами країн ЄС та України в галузі розробки навчальних програм міг би принести користь, хоча деякі українські навчальні заклади вже зробили важливі кроки у цьому напрямку.

У медіасекторі вкрай важливо скористатися можливістю, яка виникне після війни, коли ослабне тиск централізації, не допускаючи негайного повернення олігархам контролю над медіапростором. Тому доцільно зміцнити державні ЗМІ в Україні, впливаючи на законодавство у процесі вступу та зміцнюючи їхні позиції в інститутах. Правова база для приватних ЗМІ та ставлення до журналістів також можуть стати предметом обговорення у процесі вступу в ЄС, оскільки формування медіапростору тісно пов’язане із розвитком верховенства права.

Зрештою, ЄС може допомогти залучити до участі у формуванні верховенства права додаткових суб’єктів. Це виглядає особливо перспективним щодо малих і середніх підприємств (МСП), не інтегрованих в олігархічні мережі. ЄС може працювати над тим, аби МСП та представники їх асоціацій були краще поінформовані та активніше залучені як партнери до вирішення тих аспектів процесу трансформації у бік структур, заснованих на верховенстві права, які стосуються їхніх інтересів.

Цього можна досягти, з одного боку, за рахунок розширення комунікації між відповідними генеральними управліннями та економічними суб’єктами в Україні, а з іншого боку за рахунок зміцнення контактів між останніми та сегментами українського громадянського суспільства. Виявлення збігів у їхніх пріоритетах, наприклад стосовно розвитку незалежної судової системи, може розширити коаліцію за верховенство права і підвищити її шанси на успіх.

Критеріїв буде недостатньо

Боротьба з корупцією в Україні надзвичайно важлива, і представники антикорупційних інститутів та громадянського суспільства заслуговують на похвалу та підтримку. Однак корупція так глибоко зміцнювалась через недостатній розвиток верховенства права. Російська агресивна війна у деяких аспектах посилила ці недоліки. Проте процес вступу до ЄС вимагає від України перетворення системи управління для повної відповідності Копенгагенським критеріям.

Каталоги заходів, такі як представлений комісаром з питань розширення Мартою Кос та заступником прем’єр-міністра України Тарасом Качкою у грудні 2025 року, спрямовані на боротьбу з корупцією та зміцнення верховенства права, є корисним інструментом. Однак для вирішення глибших проблем управління потрібен підхід, який, зокрема, фокусується на розбудові поділу влади. Також дуже важливо, аби заходи були спрямовані не лише на елітний рівень, але й на рівень суспільства загалом.

Процес вступу до ЄС вимагає від України перетворення системи управління на повну відповідність Копенгагенським критеріям. Безумовно, є серйозні геополітичні причини для прискорення нинішнього раунду розширення. Однак таке прискорення мало що змінить у процесах трансформації в Україні. Це забере багато часу, але Україні необхідно вийти із сірої зони та стати повноправним членом ЄС.