Україна зазнала певного рівня трансформації сектора безпеки з 1991 року, причому контекст кожного періоду – від процесу демократизації після здобуття незалежності у 1991 році до періодів активного та замороженого конфлікту з 2014 року – впливає на реформи зверху вниз або адаптації знизу вгору

Трансформації сектору безпеки України після 1991 року відбувалися у контексті процесу демократичного переходу країни після розпаду Радянського Союзу. Ці трансформації та реформи глибоко впливали на стан можливостей національної оборони України, слабкості якої були виявлені у перші дні російської гібридної агресії у 2014 році. Україна втратила Крим майже без будь-якого збройного опору, але зірвала амбітну мету Путіна щодо створення «Новоросії», зони російського впливу, що охоплює південний схід України. У той час як спадок України другого за величиною сегмента збройних сил колишнього СРСР та військово-промислового комплексу забезпечило основу її сектору безпеки, ця спадщина виявила основну перешкоду для подальших реформ у процесі демократичного переходу України. Про це йдеться в аналітичній статті Леа Елманса та Вольфа-Крістана Паєса, аналітиків зі збройних конфліктів у Міжнародному інституті стратегічних досліджень та Олексія Мельника, співдиректора програми з міжнародних відносин та безпеки у Центрі Разумкова, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

1.1 1990-і роки: боротьба з радянською спадщиною

Радянська спадщина негативно вплинула на початкові зусилля із розвитку оборонного сектору України По-перше, у Декларації про державний суверенітет України 1990 року український парламент заявив про «право України на власні збройні сили», але, зокрема, не заявив про свій намір підпорядкувати собі радянські військові сили, розгорнуті на території України. Це спочатку дозволило Москві зберегти прямий контроль над усіма військовими та силовими структурами, що базуються в Україні. Лише через рік, 24 серпня 1991 року (через три дні після спроби державного перевороту у Москві), український парламент прийняв Акт про незалежність і офіційно оголосив про контроль над усіма військовими формуваннями на території України. Однак після розпаду Радянського Союзу у грудні 1991 року були потрібні місяці, щоб встановити ефективний контроль, і роки, щоб перетворити націоналізовану частину радянської армії, що базувалася в Україні, на національні збройні сили України. Цей процес був ускладнений іншими ключовими положеннями Декларації 1990 року, в якому викладалися нейтралітет та без’ядерний статус України, що мало суттєві довгострокові наслідки для рішень у сфері національної безпеки. Хоча офіційна заява України про нейтралітет допомогла відхилити запрошення Кремля приєднатися до Організації Договору про колективну безпеку (ОДКБ), це призвело до тривалої невизначеності в оборонній політиці. Рішення про проведення ядерного роззброєння ілюструє це. Хоча на той час це здавалося логічним рішенням, Україна мало що отримала за відмову від третього за величиною ядерного арсеналу у світі. Хоча Будапештський меморандум 1994 року, який Україна підписала в обмін на відмову від арсеналу, справді надав гарантії безпеки від інших ядерних держав, включаючи Великобританію, США та Росію, це явно не втримало одну з тих, хто підписав (Росію) від військового нападу на Україну, і не спонукало інші сторони, що підписали, включаючи Великобританію та США, виконати свої зобов’язання щодо України.

1.1.1 Радянська спадщина: активи проти пасивів

Україна успадкувала другу за величиною частину радянську армії та її військово-промисловий комплекс. Хоча теоретично це обіцяло цінну основу для розвитку системи національної оборони України та новостворених Збройних сил України (ЗСУ), Україна не змогла ефективно її трансформувати. Величезний розмір успадкованої армії та арсеналу зброї був ключовою перешкодою ефективного процесу реформ. У 1991 році Україна мала п’ять сухопутних армій (військові формування, що складаються з двох або більше корпусів), чотири повітряні армії, одну армію ППО, одну стратегічну ракетну армію, 21 дивізію, один армійський корпус, три повітряно-десантні бригади, 34 військово-навчальні заклади, підрозділи тилового забезпечення та підтримки, а також штаби управління трьох військових округів, що налічують близько 780 000 військовослужбовців загалом. Пакет збройних сил також включав третій за величиною у світі ядерний арсенал та значну кількість військової техніки, включаючи бойові танки та літаки, а також величезні запаси стрілецької зброї та боєприпасів, частина з яких накопичувалася десятиліттями, а частина була депонована в Україні під час виведення радянських військ із країн Варшавського договору. Однак ці збройові сховища стали непридатними для використання у процесі закінчення терміну їх придатності, що вимагало значних витрат на їх знищення, і, таким чином, виявилося тягарем, а не активом. Частина радянського військово-промислового комплексу, успадкована Україною, яка загалом представляла близько 30% радянських оборонних підприємств, а також дослідні та конструкторські установи, згодом зійшла нанівець. Вони виготовляли компоненти для заводів за межами України та, у свою чергу, сильно залежали від іноземних поставок компонентів для виробництва військової техніки та зброї, а також обслуговування військової техніки та зброї. Зокрема, понад 70% українських компаній залежали від Росії щодо найнеобхідніших комплектуючих. Тому оборонна промисловість України погіршилася, оскільки співпраця між двома країнами скоротилася. Це посилювалося зосередженістю. Міністерства оборони України (МО) на скороченні своїх запасів, а не на придбанні нової зброї, та відсутністю фінансування на обслуговування та модернізацію зброї. Більше того, регіональні держави сприймали Україну як конкурента, а не партнера для своєї власної оборонної промисловості.

1.1.2 Реформи щодо встановлення контролю та інститутів

Зусилля щодо реформування у перші місяці після здобуття незалежності були зосереджені на забезпеченні базового контролю за сектором безпеки на українській землі. Були створені нові структури, такі як Міністерство оборони та Генеральний штаб (ГШ) ЗСУ, було ухвалене необхідне законодавство (часто шляхом перекладу радянських документів), і були або створені, або реорганізовані структури, які підтримували національний оборонний сектор. Перша Військова доктрина (1993) виклала набір широкомасштабних завдань та пріоритетів, які, хоч і були задумані з добрими намірами, не враховували наявні економічні ресурси. Згодом було здійснено спроби раціоналізувати поточну трансформацію на програму реформ. Під керівництвом президента Леоніда Кучми у період 1995–2000 років, були розроблені три концепції та програми, які спрямовані на створення меншої армії радянського типу та в основному зосереджені на скороченні військових частин, особового складу й техніки. Відповідно до цього і на тлі обмежених зовнішніх військових загроз та економічної кризи, ВВП України упав майже на 50% у період 1991-1995 років.

Держава прагнула скоротити військові витрати. Перша хвиля реформ у період 1997-1999 років призвела до зниження військових витрат із 2,8% ВВП до 1,9% ВВП. У поєднанні з іншими хаотичними «реформаторськими» зусиллями та неефективним управлінням ресурсами, це призвело до різкого зниження боєздатності ЗСУ. Після наступної Державної програми (1997), яка швидко втратила актуальність через свої нереалістичні цілі й терміни, зусилля з реформування продовжували фокусуватися переважно на структурних змінах (наприклад, заміна військових округів та логістичних командувань), аби ще більше скоротити витрати.

Відповідаючи принципам забезпечення доступного сектору безпеки (з огляду на те, що 80% оборонного бюджету раніше витрачалося на утримання особового складу, включаючи заробітну плату), це ще більше послабило ЗСУ. Однак позитивною подією для зусиль щодо реформування у цей період стало розширення співробітництва з НАТО. Наприклад, участь України у програмі НАТО «Партнерство заради миру» та двостороння співпраця з країнами НАТО відкрили Україні успішний досвід західних країн у проведенні оборонних реформ. Більше того, участь України у міжнародних миротворчих операціях та міжнародних військових навчаннях з 1992 року дозволила понад 44 000 солдатам отримати безпосередній досвід передового західного досвіду. Проте відсутність чіткого політичного керівництва, радянська бюрократична інерція та недостатнє фінансування створили значні проблеми для ухвалення західних стандартів.

1.2 Часті зміни у політичному керівництві: реформи 2001-2014 рр.

Реформаторські зусилля, зроблені під час другого терміну президента Леоніда Кучми, проклали шлях для подальших перетворень. «Державна Програма реформування та розвитку Збройних Сил України на 2001–2005 роки» (затверджена у 2000 році) кардинально оновила Програму 1997 року, зосередившись на створенні економічно життєздатних та сучасних ЗСУ: мобільних, добре озброєних, добре оснащених, забезпечених і добре навчених. Більше того, ця програма намітила рух до цілком добровільних збройних сил, укомплектованих солдатами. які підписали контракти із збройними силами (далі: «професійні солдати»), а не солдатами-призовниками.

Структурно ЗСУ були поділені на три функціональні модуля: Об’єднані сили швидкого реагування (35%), Головні сили оборони (40%) та Стратегічні резерви (25%). Проте ЗСУ залишалися недофінансованими, оскільки уряд надавав лише 50% та 60–70% затвердженого оборонного бюджету у 2000–02 та 2003–04 роках відповідно. Незважаючи на це, Рада Міноборони оцінила у грудні 2005 року, що програма створила «достатню основу для наступного етапу військової реформи».

«Державна програма розвитку Збройних сил України на 2006–2011 роки», реалізована за президента Віктора Ющенка, суттєво змінила пропоновану модель майбутніх ЗСУ на основі основних результатів Стратегічного огляду оборони 2004 року та у світлі політичних змін після Помаранчевої революції. Членство в НАТО було оголошено зовнішньополітичним пріоритетом, а реформування сектору безпеки України відповідно до стандартів НАТО стало невід’ємною частиною стратегічного курсу України на євроатлантичну інтеграцію. Що особливо важливо, ця програма реформи правильно оцінила стан ЗСУ, оцінила річні оборонні бюджети на 2006–2011 роки з фіксованими бюджетними лініями та цільовими програмами, детально очікувані результати й терміни і була заснована реалістичною оцінкою загроз.

Державна програма продовжила процес скорочення, але зберегла бойові частини та обмежила масштаб скорочення особового складу зі спочатку запланованих 75 000 солдатів до 40 000 солдатів до 2015 року. Більше того, були зроблені перші належні кроки щодо розвитку добровільних, професійних збройних сил із значним мобілізаційним резервом. Це включало, наприклад, дві інші ініціативи щодо скорочення терміну служби та пілотні проекти з комплектування двох піхотних бригад винятково професійними солдатами. Хоча не всі цілі програми були досягнуті в умовах обмеженого виділення коштів, був значний прогрес порівняно з попередніми зусиллями.

Це змінилося, коли проросійський президент України Віктор Янукович прийшов до влади у 2010 році, ознаменувавши період розрізнених та безсистемних спроб реформ, які проводились без жодного системного плану. Декларація уряду Януковича про позаблоковий статус України, оголошена у 2010 році для покращення відносин з президентом РФ Володимиром Путіним, посилила це. Незважаючи на цей розворот, практична співпраця з НАТО ніколи не припинялась. Наприклад, лише два із 13 міжнародних військових навчань у 2013 році за участю ЗСУ були проведені з російськими військовими, тоді як дев’ять було проведено з НАТО. Ця політична нестабільність та коливання між союзом з Росією або Заходом були ключовою перешкодою для ефективної реформи сектора безпеки з 1991 року.

1.3 Пріоритет внутрішніх загроз безпеці над зовнішніми

Радянська спадщина сектору безпеки України також сильно вплинула на трансформацію внутрішнього сектора безпеки в цей час. Культура використання внутрішнього сектору безпеки для репресій проти цивільного населення зберігалася і після здобуття незалежності, і це означає що встановлення контролю за службами безпеки Міністерства внутрішніх справ (МВС) було ключовим пріоритетом. Структури сектора внутрішньої безпеки отримали більше фінансової допомоги, ніж Міноборони та ЗСУ, оскільки внутрішні загрози безпеці були пріоритетними.  Сектор внутрішньої безпеки фактично виріс після розпаду Радянського Союзу, як і в інших пострадянських державах; до 2000 року дві третини воєнізованих сил на українській землі становили сектор внутрішньої безпеки. Радянські державно-орієнтовані та воєнізовані структури та робоча культура правоохоронних органів та органів державної безпеки залишилися в основному незмінними. Незважаючи на політичні декларації та ухвалення національного законодавства відповідно до міжнародних конвенцій, практичні дії залишалися в основному символічними та спрямованими на підтримку статус-кво. Наприклад, МВС залишалася «міністерством міліції» і очолювалася здебільшого міністрами у формі аж до 2014 року. Сильна корислива зацікавленість як правлячих еліт, так і вищого керівництва органів внутрішньої безпеки у збереженні механізму контролю над політичною опозицією підривала зусилля щодо розвитку демократичної системи охорони правопорядку.

Тому не дивно, що українці висловили апатію та ворожість до правоохоронних органів. Зміна політичного керівництва у період 1991–2014 років аналогічним чином вплинула на реформи сектора внутрішньої безпеки, дозволивши ключовим суб’єктам уповільнити реалізацію реформ. За іронією долі, нездатність демілітаризувати внутрішні структури безпеки виявилася перевагою для здібності України мобілізувати сектор внутрішньої безпеки під час протидії російській гібридній агресії 2014 року. З іншого боку, Державна прикордонна служба (ДПС), яка трансформувалася з підлеглих КДБ Прикордонних військ у спеціальний правоохоронний орган, мала внести швидкі корективи після 2014 року; тепер вона мала не тільки охороняти кордон від таких елементів, як контрабанда зброї та незаконний в’їзд, але й захищати кордон від військової небезпеки. На той час військова структура була, ймовірно, найкращою моделлю для вирішення проблеми неконтрольованого переміщення нелегальних мігрантів, озброєних банд та контрабандних товарів, включаючи зброю, вибухові речовини та наркотики, вздовж приблизно 5000-кілометрових кордонів з колишніми радянськими республіками, які на той час не мали формальної делімітації та чіткої демаркації. Активний збройний конфлікт у сусідній Молдові (1990-92) ще більше посилив ці ризики. Аж до 2003 року до функцій прикордонних військ входили відбиття «вторгнення збройних формувань» і «запобігання збройним провокаціям» на державному кордоні. Початкові етапи розвитку й трансформації (1991-2000 рр.) прикордонних військ були дуже схожі із підрозділами Збройних Сил України (ЗСУ). Однак, на відміну від ЗСУ, загальна чисельність прикордонників зросла з 25 000 у 1992 році до 50 000 у 2000 році, і це розширення частково поглинуло результати скорочення особового складу ЗСУ. У 2000 році український уряд розпочав перетворення прикордонних військ на Державну прикордонну службу (ДПС), яке включало внесення змін до законодавства, процедури та структури та було офіційно завершено у 2003 році ухваленням закону «Про Державну прикордонну службу України».

У період 2003–2014 років ДПС досягла значних успіхів у демілітаризації та прийнятті європейських стандартів для служби прикордонного контролю за сприянням міжнародних партнерів України, особливо ЄС та його місій Frontex та EUBAM (Місія Європейського Союзу з прикордонної допомоги Молдові та Україні). Однак у 2014 році значно скорочений військовий компонент ДПС створив величезні труднощі, оскільки вона була змушена захищати свої об’єкти та персонал від нападів невеликих та легкоозброєних груп на кордоні Росії та України поряд зі своїми звичайними обов’язками щодо прикордонного контролю. Цей досвід не призвів до скасування попередніх реформ, але зумовив адаптацію до нового середовища безпеки України. Таким чином, після 2014 року ДПС залишилася правоохоронним органом зі значно збільшеним військовим компонентом (сили швидкого реагування, а не регулярні бойові сили).

1.4 Сектор безпеки України напередодні російської агресії

Перехід, який Україна пережила у 1991–2014 роках, був сформований та обмежений частою зміною політичного керівництва зі змінними поглядами на відповідність України Заходу та Росії. Це посилювалося іншими перешкодами, включаючи обмеження ресурсів та, у перші роки, радянський менталітет, що зберігався у секторі безпеки України. Ключовою метою реформ у цей час було перетворення успадкованої радянської армії до збройних сил України, виходячи з припущення, що обстановка безпеки і геополітики, що змінилася, вимагає скорочення і зменшення військових витрат. Це призвело до значного погіршення боєздатності ЗСУ.

28 лютого 2014 року нещодавно призначений міністр оборони Ігор Тенюх зокрема повідомив, що тільки 5000 військовослужбовців в Україні були готові до бою. Інші елементи реформи сектору безпеки також не виправдали очікувань. Це включало встановлення цивільного контролю над сектором безпеки, що було підкреслено у «Концепції національної безпеки України» (1997) та законі «Про демократичний цивільний контроль за державною військовою організацією та правоохоронними органами» (2003). Відповідно до цього, сектор внутрішньої безпеки, включаючи сили поліції та ДПС, намагався боротися із радянською спадщиною цих інститутів. Однак це прагнення залишалося значною мірою теоретичним. Випадок ДПС наочно ілюструє реальність безпеки України та подальші обмеження реформ, рекомендованих західними партнерами. Як згадувалося раніше, він і подібні інститути фінансувалися краще, ніж ЗСУ і продовжували використовуватися як інструменти для підтримки внутрішньої стабільності, підкреслюючи пріоритет внутрішніх загроз безпеці над зовнішніми, і це ще більше характеризувало сектор безпеки України у 2014 році.

Трансформація через кризи: 2014–2022 рр.

У цей період часу простежується еволюція основних суб’єктів сектору безпеки, залучених до оборони України з початку російської агресії у 2014 році до повномасштабного вторгнення у лютому 2022 року в умовах активного та замороженого конфлікту. Україна пережила кілька криз у період 2014–22 років, які викликали значні перетворення у секторі безпеки. Події на Євромайдані, що розпочалися у листопаді 2013 року, сприяли великим реформам, переважно у секторі правоохоронних органів. Наступна анексія Криму у березні 2014 року і війна на Донбасі надали поштовх аналогічним перетворенням у військовому секторі. Раптова ескалація російської агресії та поганий стан ЗСУ мотивували прагнення більш тісних відносин з НАТО і викликали виникнення добровольчого руху, включаючи формування нерегулярних збройних формувань.

2.1 Поліція України після Євромайдану: від міліції до Національної поліції України

Жорстке придушення, яке почалося 30 листопада 2013 року після мирних протестів проти відмови президента Януковича підписати Угоду про асоціацію з ЄС призвело до періоду масових протестів, суттєвої мобілізації громадянського суспільства та систематичного придушення протестувальників з боку спецпідрозділу «Беркут» та інших співробітників правоохоронних органів. Вбивство 114 осіб викликало громадське обурення та суттєве зниження довіри до правоохоронного сектору. Це викликало широкомасштабні реформаторські зусилля МВС та підпорядкованих йому поліцейських сил, що призвело до структурних змін. Жорстока відповідь поліції продемонструвала необхідність демілітаризації українських поліцейських сил.

Відповідно, реформа, реалізована за допомогою закону «Про національну поліцію» (2015 р.), була зосереджена на заміні воєнізованої міліції Національною поліцією України (НПУ) під цивільним керівництвом, ліквідації воєнізованих підрозділів, таких як поліція особливого призначення «Беркут», та впровадження патрульної поліції, орієнтованої на громадян. Останнє було концептуалізовано за активної підтримки уряду США і колишніх грузинських чиновників і сприймається як найбільш успішний елемент поліцейської реформи. Проте війна з Росією завадила поетапній відмові від воєнізованих поліцейських підрозділів У той час як нові структури поліції усунули деякі з виявлених недоліків, стара культура міліції збереглася, частково через недосконалий процес перевірки колишніх офіцерів. Закон наказував офіцерам проходити оцінку перед прийомом у поліцію. Цей процес також включав оцінку фаховості офіцера шляхом перевірки того, чи було виявлено компрометуючу інформацію та чи були скоєні дисциплінарні провини чи порушення прав людини, був недосконалим через відсутність наступного нагляду з боку громадянського суспільства. Зрештою, лише 8% колишніх міліціонерів було звільнено, і близько половини з них повернулися до Нацполіції після того, як суди визнали їхнє звільнення незаконним.

Репресії Євромайдану ще раз наголосили на необхідності скасування тісних зв’язків між поліцією та МВС, щоб обмежити використання поліції як інструменту примусу для політичних еліт. Відповідно, закон «Про Національну поліцію» передбачав, щоб голова нещодавно створеної Нацполіції не був особою, яка працює у Міністерстві внутрішніх справ. Більше того, закон, розроблений за участю громадянського товариства та міжнародного співтовариства, також надав безпрецедентні повноваження щодо нагляду. Громадянське суспільство мало брати участь у поліцейських комісіях, яким доручено перевіряти колишніх членів ополчення та набирати офіцерів для патрульної поліції. Завдяки цьому процесу, поліція почала формуватися як орієнтований на суспільство, а не як орієнтований на державу інститут, що сприяло встановленню суспільної довіри як ключового показника ефективності. Проте реалізація останнього була повільною, і МВС зберегло значний вплив на Нацполіцію, незважаючи на те, що більше формально не очолювало цей інститут. МВС залишалось найбільшим внутрішнім спонсором Нацполіції, і участь громадянського суспільства у поліцейських комісіях було недостатньо реалізовано, коли міжнародне співтовариство перестало керувати процесами. Це призвело до меншої кількості звільнень колишніх співробітників ополчення, і, що особливо важливо, дозволило Міністерству зберегти ступінь впливу на персонал.

2.2 Збройні сили України: Трансформація у відповідь на російську агресію

Після періоду політичних потрясінь під час Євромайдану, присутність нерегулярних проросійських формувань у Криму у лютому 2014 року, а також у Донецькій та Луганській областях у квітні 2014 року, невдовзі переросло у конфлікт із прямою участю Російських Збройних Сил. Наступний період позначено рішенням розпочати антитерористичну операцію (АТО), яка класифікувала події як проблему внутрішньої безпеки та поклала відповідальність на Службу державної безпеки України (СБУ), а не війну зі збройними силами. Це ілюструє поганий стан українських військових у 2014 році, що вимагало суттєвих реформ, спрямованих на підвищення боєздатності ЗСУ.

2.2.1 Збільшення можливостей ЗСУ та зміна сприйняття загрози

Російська агресія виявила суттєві недоліки в оборонному секторі України та докорінно змінила сприйняття загрози Україною. Це викликало низку реформ, спочатку за президента Петра Порошенка, включаючи акцент на збільшенні чисельності персоналу та передислокації підрозділів збройних сил на схід країни. У 2014 році ЗСУ було замало ресурсів. Фактично, лише 5000–6000 солдатів із прогнозованих 120 000–130 000 були готові до бою. Проте, перші місяці війни на Донбасі наголосили на необхідності резервів і великої чисельності особового складу для розгортання у зоні бойових дій. У відповідь Україна перейшла до гібридної системи збройних сил, що складається з мобілізованих та контрактних професійних солдатів. Навесні 2014 року було відновлено військову службу для формування резервів, та 90 000 людей були мобілізовані через гібридну систему. До лютого 2016 року, після семи хвиль мобілізації, ЗСУ складалися з 250 000 солдатів, включаючи цивільний персонал. Таким чином, початок російської агресії у 2014 році призвів до значного збільшення бойових підрозділів, переважно сухопутних військ. Стратегічні документи, завершені у період з 2016 по 2020 рік, які дали старт процесу реформ, чітко відображають це сприйняття загрози, що змінюється.

Згодом «Державна програма розвитку Збройних сил України до 2020 року» виклала дорожню карту цих реформ. У цих документах наголошувалося на значущості зовнішніх загроз і визначалася Росія як військовий супротивник України. У відповідь на це, оперативні штаби були створені у східних містах Чернігові, Дніпрі, Рівному та Одесі. Це забезпечило присутність українських військових на сході, коли Росія розпочала повномасштабне вторгнення 2022 року, що стало ключовим фактором, що пояснює стійкість України, що значно зросла.

2.2.2 Відповідність Заходу: Наслідки для реформ

Визнання Росії як військової загрози змусило Україну чітко зблизитися із Заходом, що викликало реформи, які спрямовані на тіснішу співпрацю з НАТО та ЄС. Усередині країни прагнення до членства в ЄС та НАТО були закріплені у конституції у 2019 році. Державна програма 2020 року згодом позначила як ключові стратегічні цілі розробку системи командування та управління відповідно до стандартів НАТО та створення професійної армії, а також більшу взаємодію ЗСУ з НАТО та арміями ЄС. Зі свого боку, Альянс збільшив свою підтримку Україні у 2016 році через Комплексний Пакет допомоги.

Згодом, реформи ЗСУ були реалізовані відповідно до цих прагнень. На адміністративному рівні Генеральний штаб ЗСУ був реорганізований в J-структуру, і це означає, що функції та обов’язки були розподілені за підрозділами ЗСУ за стандартами НАТО. Більше того, було встановлено ступінь цивільного контролю над Міноборони через закон «Про національну безпеку» (2018), який передбачав призначення цивільного міністра оборони. Однак реалізація цього була неоднозначною: з 2014 по 2019 рік Степан Полторак, який пішов з армії, щоб виконати цивільні вимоги, очолював Міноборони. Президент Зеленський потім призначив першого по-справжньому цивільного міністра оборони, Андрія Загороднюка, якого незабаром після цього замінив відставний генерал Андрій Таран. На оперативному рівні були зроблені перші кроки до створення децентралізованої структури командування, яка делегувала повноваження щодо прийняття рішень молодшим офіцерам. Тому зусилля щодо реформування були зосереджені на розвитку професійного унтер-офіцерського корпусу на основі західних моделей.

Досвід на Донбасі чітко продемонстрував важливість командування місією, а збільшення навчальних навчань з НАТО з 2014 року прищеплювати ці принципи ЗСУ. Досвід на Донбасі також надихнув на створення у січні 2016 року Сил спеціальних операцій (ССО) як незалежного підрозділу ЗСУ. Їхній наступний розвиток для досягнення стандартів НАТО, полегшений тісною співпрацею з НАТО та участю у спільних навчаннях, зробило значний внесок в ефективність українських сил оборони з 2022 року. 140-й Центр сил спеціальних операцій, який у 2019 році пройшов сертифікацію НАТО, що дозволяє йому бути розгорнутим у складі сил реагування Альянсу, чітко демонструє це. На знак вшанування зусиль України, Альянс визнав Україну як партнера з розширеними можливостями у 2020 році, надавши привілейований доступ до заходів, спрямованих на досягнення оперативної сумісності, включаючи вчення.

2.3 Поява нерегулярних збройних формувань

Перші місяці війни на Донбасі виявили обмежену підтримку, яку ЗСУ отримували до 2014 року; солдати озброєних сил були розгорнуті на передовій, не маючи базового устаткування. ЗСУ звернулися із закликом про пожертвування, і у відповідь українці не лише пожертвували гроші, але й організували кампанії зі збору коштів на нелетальне військове обладнання. Волонтерський рух виник, завдяки поєднанню ініціатив знизу вгору та зверху вниз, у відповідь на недоукомплектованість та недооснащення ЗСУ: громадяни почали надавати логістичну, матеріальну та невійськову підтримку озброєним силам та військовим добровольцям, тоді як інші почали формувати нерегулярні збройні формування (НВФ), відомі як добровольчі батальйони. Деякі вийшли із сил самооборони на протестах Євромайдану, деякі вийшли з існуючих правих воєнізованих організацій, інші були створені за прямої підтримки олігархів або МВС та Міноборони. Тому уряд дозволив формуватися НВФ, які, частково через висхідний характер їх формування, діяли з високим ступенем автономії на початкових етапах війни.

Незалежно від їх походження та функцій, які коливаються від звичайних поліцейських функцій до бойових дій, ці легкоозброєні формування дали українській державі цінний час для організації реакції на російську агресію. Також важливо, ці батальйони користувалися набагато більшим ступенем суспільної довіри і виявилися популярнішими серед новобранців, ніж ЗСУ. Бюрократичні і тривалі процеси набору у ЗСУ, безсумнівно, сприяли цьому, як і більш висока дисципліна, а також умови та оснащення добровольців.

Ці батальйони характеризувалися значною автономією та неформальними командними структурами в період 2014–2015 років, що зробило їх придатними для динамічного характеру ранньої війни. Тим не менш, оскільки державна монополія України на насильство стала фрагментованою, встановлення контролю над НВФ стало необхідним, не в останню чергу для забезпечення дотримання Мінських угод, підписаних у 2015 році.

У відповідь на це український уряд почав інтегрувати ці батальйони – за оцінками, що включають близько 29 000 солдатів – в існуючі структури безпеки. Батальйони в основному були інтегровані у Національну гвардію МВС, воєнізоване правоохоронне агентство, або діяли як спеціальні поліцейські батальйони під регіональними поліцейськими командуваннями. Інші групи стали підкорятися Міноборони у більш централізованому, хоча і у повільному процесі, і продовжували діяти як територіальні захисні батальйони. Інтеграція була способом легалізувати ці формування та поєднати їх з регулярними збройними силами, і дозволила уряду забезпечувати їх важкою зброєю. Підрозділи, які відмовилися від інтеграції, були демобілізовані. Прикметно, що багато добровольчих батальйонів зберегли значну автономію, навіть після інтеграції. Шляхи, обрані бригадою «Азов» та Українською добровольчою армією показують, що успіх інтеграції був різним.

Різний ступінь успіху інтеграції

«Бригада Азов» та «Українська добровольча армія» з’явилися як украй праві, нерегулярні підрозділи на початку 2014 року, але мали дуже різні траєкторії. «Азов» було офіційно засновано 5 травня 2014 року після протестів Євромайдану у Києві. Він швидко почав отримувати фінансову підтримку правих політиків. 20 травня 2014 року «Азов» оголосив, що вони відкриті для добровольців. До літа 2014 року «Азов» було підвищено до полку чисельністю близько 450 людина і він став Полком спеціального призначення, підпорядкованим Національній гвардії із 800 членами. Згодом «Азов» трансформувався з добровольчого батальйону до регулярного підрозділу Національної гвардії, за стандартами НАТО, а отже, є успішним прикладом інтеграції. Незважаючи на інтеграцію, підрозділ зберіг свою особливу ідентичність, а також окремий підхід до командування та навчання. Відповідно, «Азов» створив сержантську школу у 2016 році, об’єднавши уроки війни на Донбасі із західними стандартами військової освіти.

Аналогічно, «Правий сектор» виник з неформальної мережі активістів Євромайдану наприкінці листопада 2013 року. У квітні 2014 року його члени були присутні в зоні АТО, а у липні 2014 року було офіційно сформовано «Добровольчий український корпус» під військовим командуванням політичного лідера «Правого сектору» Дмитра Яроша. Після розбіжностей із своєю політичною партією Ярош сформував «Українську добровольчу армію», взявши зі собою більшість членів «Добровольчого українського корпусу». Ця група, що складається з різних батальйонів, значною мірою чинила опір інтеграції. Хоча деякі батальйони, такі як «Аратта» та «5-й батальйон», були офіційно демобілізовані, вони, як стверджується, зберегли легку зброю, вибухові речовини та переносні протитанкові засоби, а також продовжили вербування та підготовку. У вересні 2019 року батальйон «Аратта» був демобілізований. Тим не менш, Українська добровольча армія залишалася поза державними безпековими структурами, доки не була остаточно інтегрована як «67-а окрема механізована бригада», яка підпорядкована Збройним силам України після початку повномасштабного вторгнення у 2022 році. Прикметно, що 67-а бригада ЗСУ була розформована у квітні 2024 року після того, як було виявлено серйозні недоліки у її роботі та поведінці.

Інтеграція цих батальйонів сформувала український сектор безпеки трьома способами. По-перше, зусилля з демілітаризації, зроблені після Революції гідності були певною мірою звернені назад. Включення добровольчих батальйонів у МВС призвело до відродження Національної гвардії, в той час, як деякі батальйони були перетворені у поліцейські батальйони спеціального призначення, до складу яких також входила велика кількість співробітників поліції. Значну частину керівного складу Нацполіції було набрано з ветеранів АТО, і ці поліцейські батальйони спеціального призначення надалі склали значну частину Нацполіції. По-друге, високий ступінь автономії батальйонів та децентралізоване ухвалення рішень, наприклад, у тактичних ситуаціях на полі бою, можливо, сприяли тому, що ЗСУ пізніше прийняли ці децентралізовані процеси. Нарешті, феномен добровольців проклав шлях для підходу тотальної оборони, реалізованого після 2022 року, який було інституціоналізовано у законі «Про основи національного опору». Завершений у січні 2022 року, цей закон передбачає майбутню мобілізацію добровольців через Територіальні сили оборони, як окремої гілки ЗСУ.

2.4 Сектор безпеки України: трансформація на тлі російської гібридної агресії

У період 2014-2022 років спостерігалося прискорення реформ сектору безпеки, спричинене численними кризами з 2014 року, включаючи Революцію гідності, анексію Криму і війну на Донбасі. Це зажадало підвищення готовності ЗСУ до збройного конфлікту з Росією й твердої орієнтації на Захід, зокрема, на НАТО та ЄС. Успішні реформи зовнішнього сектора безпеки включали збільшення чисельності підрозділів, перші кроки у напрямку створення корпусу сержантів західного зразка, та системи TDF. Недоліки стосувалися цивільного нагляду за сектором безпеки, про що свідчать часті призначення відставних військових чиновників. Реформи, проведені у секторі внутрішньої безпеки, були частково успішними, про що свідчить добре сприйнята патрульна поліція. Однак вони залишалися дещо поверхневими, і деякі з проблем, властивих системі, залишилися невирішеними, про що свідчать низькі показники звільнень колишніх членів міліції після 2014 року.

Наприкінці 2021 року Росія почала нарощувати війська на кордоні з Україною та 24 лютого 2022 року почала повномасштабне вторгнення. Росія завдала авіаударів і наземних атак з півночі та півдня, а також з окупованих територій сходу та північного сходу України. Наступного дня Україна оголосила воєнний стан, і по всій країні пройшла загальна мобілізація окремих категорій солдатів та резервістів. Трансформації з 2022 року відбувалися у рамках високоінтенсивної та наземної війни проти супротивника із чисельною перевагою. Результатом став підхід тотальної оборони, який призвів до широкомасштабної мобілізації сектору безпеки та суспільства загалом, а також до певної міри структурної децентралізації, будь то на полі бою або з точки зору вербування або краудфандингу військової техніки. Геополітично цей період також характеризується рішучим поворотом до євроатлантичної інтеграції, що є значною мотивацію запровадження реформ.

3.1 Рух до тотальної оборони

Грунтуючись на уроках, які були здобуті на Донбасі до 2022 року, повномасштабне вторгнення РФ викликало підхід тотальної оборони, який призвів до широкої мобілізації військової та цивільної сфер для захисту України. Спочатку мобілізація стосувалась солдатів із бойовим досвідом (тих, хто раніше воював), а потім офіцерів запасу. У той час як усім чоловікам боєздатного віку заборонено залишати Україну, молоді люди віком до 25 років наразі залишаються захищеними від призову.  У перші місяці війни було проведено загальну мобілізацію, щоб суттєво збільшити чисельність ЗСУ із приблизно 260 000 чоловік до 700 000 осіб, було ухвалено закон про мобілізацію, який знизив призовний вік з 27 до 25 років. Поряд з цими рушійними силами мобілізації, інші суб’єкти сектору безпеки також активно брали участь в обороні України іншими способами. З моменту запровадження воєнного стану, Національна гвардія оперативно підпорядковується ЗСУ. Більше того, підрозділи з різних служб безпеки, зокрема з НПУ та ДПС, часто співпрацюють на передовій. Згодом ці різні підрозділи по суті перетворилися на сили легкої піхоти і виконують схожі завдання на полі бою. Наприклад, регулярні підрозділи ЗСУ, підрозділи Національної гвардії, СБУ, підрозділи ДПС та спеціальні батальйони поліції з НПУ спільно брали участь у захисті міста Чернігова у 2022 році.

Додавання широкого спектра нових завдань, як цивільних, так і військових, глибоко перетворило правоохоронні органи, такі як Національна поліція України (НПУ), Державна прикордонна служба (ДПС) та Служба безпеки України. На додаток до своїх звичайних функцій, ці структури розслідують воєнні злочини, відновлюють порядок на звільнених територіях, які підтримують передові підрозділи і, тепер, будучи озброєнішими, беруть участь в активних бойових діях. Наприклад, кампанія по набору у наступальну гвардію у 2023 році призвела до мобілізації різних штурмових бригад у різних установах Міністерства внутрішніх справ (МВС), таких як Сталева прикордонна бригада, підпорядкована ДПС, та бригада «Лють», підлегла НПУ. «Лють» – це спеціальна поліцейська штурмова бригада, яка складається з цивільних новобранців, а також поліцейських. Важливо відзначити, що її члени залишаються поза ЗСУ, отримують суттєві надбавки до зарплати та гарантовано працевлаштовуються в НПУ після закінчення бойових дій. Ця зростаюча участь в оборонній діяльності, ймовірно, сприяє мілітаризації правоохоронних органів, таких як НПУ.

3.1.2 Важливість територіальної оборони

Система національного опору, яка ще більше зміцнилася з 2022 року, структурно змінила сектор безпеки, інституціоналізувавши його як окрему гілку ЗСУ, що складається з резервістів та добровольців. Система TDF спрямована на координацію мобілізації добровольців через цивільно-військові/воєнізовані добровольчі формування місцевих спільнот (VFLC). VFLC підпорядковуються найближчому командиру батальйону TDF, але не вважаються військовослужбовцями і, таким чином, не звільняються від призову на військову службу. Територіальна оборона мала вирішальне значення у перші місяці повномасштабного вторгнення, частково через швидку мобілізації.

3.1.3 Добровольці та зростаюча децентралізація

Спираючись на спадщину добровольчого руху та прогрес, досягнутий у напрямку командування місією до 2022 року, сектор безпеки прийняв подальшу децентралізацію, обумовлену географічно розосередженим характером війни та участю широкого спектру підрозділів із різних служб безпеки. Остання заохочує певний ступінь децентралізації для забезпечення ефективного ухвалення рішень та співробітництва. Широка участь громадянського суспільства в оборонних заходах, включаючи їх внесок у закупівлю та надання обладнання для комбатантів, також вплинуло на це. Це зростаюча участь громадянського суспільства є ще одним кроком на шляху до підзвітного сектору безпеки. Децентралізація також виявилася в автономних процесах прийняття рішень добровольчими підрозділами, зокрема у виборі видів діяльності, координації з іншими підрозділами й тактичних судженнях, а також у додатковій підготовці на рівні підрозділу, яка значною мірою залежить від командира. Крім того, багато підрозділів впровадили власний набір та закупівлі – останні через краудфандинг та за допомогою організацій громадянського суспільства – за умов обмеженості ресурсів уряду. Що особливо важливо, це дозволило окремим підрозділам розставити пріоритети щодо невідкладних потреб у закупівлях, а централізовані закупівлі міністерств зосередилися на глобальніших стратегічних цілях. Децентралізація визнана ключовою перевагою перед Росією і, можливо, має значення для майбутніх реформ.

3.2 Перспектива євроатлантичної інтеграції: прискорення реформ

Перспективи членства в ЄС і більш тісні відносини з НАТО стали важливими рушійними силами реформ та перетворень у секторі безпеки України. Підтримка ЄС та НАТО у реформуванні сектору безпеки України, у свою чергу, сприяє підвищенню його ефективності. Наразі здійснюються значні зусилля щодо реформування правоохоронного сектору для забезпечення відповідності стандартам ЄС. З цією метою «Всеосяжний стратегічний план реформування правоохоронних органів» було затверджено указом президента України у травні 2023 року. Крім підкреслення важливості демократичних принципів, таких як верховенство закону, цивільний нагляд та права людини, у документі принципово наголошується на важливості забезпечення покращеної співпраці між різними компонентами українського сектору безпеки, особливо, враховуючи його відповідь на російську агресію. Більше того, ЄС надає суттєву підтримку українському сектору безпеки, головним чином через Консультативну місію Європейського союзу (EUAM) та Місію військової допомоги ЄС (EUMAM). Перша надавала підтримку цивільним суб’єктам сектору безпеки, наприклад, у розробці Всеосяжного стратегічного плану, а остання була створена у жовтні 2022 року з конкретним мандатом проведення навчання ЗСУ. EUMAM навчила загалом 60 000 українських військовослужбовців у період з кінця 2022 року до середини 2024 року. НАТО посилило свою підтримку сектору безпеки України у 2023 році, перетворивши Пакет комплексної допомоги у багаторічну програму для забезпечення довгострокової підтримки, спрямованої на досягнення оперативної сумісності й трансформацію інститутів сектору безпеки.

Надання військової допомоги та навчання було розширено. Великобританія підготувала 45 000 українських солдатів у рамках Операції Interflex, тоді як Національна гвардія США підготувала 20 000 українських солдатів. Загалом понад 100 000 українців – або близько 20% від загальної чисельності сухопутних військ України у 2023 році – пройшли військову підготовку в країнах-членах НАТО, зокрема через EUMAM. Це дозволило опанувати оперативні стандарти НАТО, такі як децентралізоване керівництво. Україна переглянула 318 із 335 стандартів НАТО до лютого 2024 року та планує переглянути 51% всіх стандартів НАТО до кінця 2026 року. Для зміцнення співробітництва та подальшої оптимізації підтримки, включаючи навчання, Альянс створює нове командування – Допомогу та навчання НАТО в галузі безпеки для України (NSATU). Крім того, у Польщі буде створено Спільний Центр аналізу, навчання та освіти НАТО-Україна (JATEC), який дозволить проводити подальше спільне навчання, а також аналіз та обмін бойовим досвідом України. Розширення співробітництва із західними партнерами забезпечує як мотивацію для реалізації реформ, так і можливості для запровадження принципів належного управління сектором безпеки країн-партнерів.

4. Проблеми післявоєнної трансформації сектора безпеки

Хоча варіанти припинення вогню відкрито не обговорюються у Києві чи навіть у столицях країн Заходу, необхідно розглянути, як припинення бойових дій вплине на зусилля щодо трансформації сектору безпеки України, не в останню чергу, щоб уникнути ситуації, коли уряд та міжнародне співтовариство виявляться захопленими зненацька. Реформи й трансформації сектора безпеки України проводились у періоди заморожених та активних військових конфліктів. Серед ключових завдань на майбутнє – скорочення чисельності збройних сил при продовженні зусиль щодо структурних реформ відповідно до тісної євроатлантичної інтеграції та збереження здатності повторно мобілізувати солдатів у короткі терміни у разі виникнення нової гострої небезпеки. Однак майбутні зусилля щодо реформування будуть обмежені різними факторами, включаючи економічні, безпекові та інституційні проблеми.

4.1 Економічні проблеми

Для трансформації сектору безпеки після війни необхідні значні економічні ресурси, зокрема для демобілізації та реінтеграції колишніх комбатантів. Тому основним рушійним фактором скорочення розміру сектора безпеки є фінансовий. У 2025 фінансовому році Україна планує витратити 2,2 трлн грн (53,66 млрд доларів США) або близько третини ВВП на оборону. Приблизно 55% (1,2 трлн грн, 26 млрд доларів США) із цієї суми виділяється на зарплати близько 1 мільйона українців, які є частиною сектора безпеки. Західні донори, насамперед США та ЄС фінансують більшу частину цього загального бюджету. Навіть якщо поточний рівень міжнародної підтримки можна зберегти, значна частина цього фінансування буде переорієнтована на зусилля щодо відновлення після припинення бойових дій. Це створює проблему планування значного скорочення чисельності своїх збройних сил у розпал боротьби за виживання, одночасно просуваючи зусилля щодо реформ, які спрямовані на майбутню інтеграцію країни в НАТО та ЄС.

Роззброєння, демобілізація та реінтеграція (тобто процес скорочення чисельності збройних сил) після закінчення війни – у той час, коли мобілізація додаткових бійців є основною турботою – не стоїть на порядку денному. Проте українські політики та представники громадянського суспільства, зокрема низка ветеранських об’єднань, сходяться на думці, що країні терміново потрібна нова політика щодо ветеранів. Як і багато інших аспектів правової бази України, закон 1993 року «Про статус ветеранів війни та гарантії їх соціального захисту» був ухвалений на початку 1990-х років і заснований на концепціях радянської політики соціального забезпечення. Він передбачає, що ветерани війни повинні отримувати медичні, освітні, транспортні та житлові пільги. Український уряд уже боровся за те, щоб надати ці пільги ветеранському населенню, яке становило близько 670 000 осіб, включаючи 440 000 ветеранів війни на Донбасі, до повномасштабного вторгнення. З того часу ситуація погіршилася.

Масштабна мобілізація з лютого 2022 року ще більше посилила проблему та підкреслює важливість планування. На даний момент чисельність ветеранів зросла «лише» на 100 000–200 000 солдатів, більшість з яких було звільнено, внаслідок фізичних та психологічних травм, пов’язаних з бойовими діями. Це число може зрости до 1 мільйона комбатантів і 5 мільйонів бенефіціарів, включаючи утриманців, які матимуть право на допомогу до кінця бойових дій.

Це створить величезне навантаження на і так величезну державну бюрократію. Більш того, більшості майбутніх ветеранів буде близько 30-40 років, коли вони залишать дійсну службу, тому основну увагу необхідно приділяти створенню економічних можливостей, а не наданню соціальних пільг щодо ветеранів, яка відповідає низці вимог громадянського суспільства, а у політичному документі від жовтня 2023 року детально обговорювалися вимоги інтеграції ветеранів, зокрема щодо покращення надання послуг та акценту на отриманні доходів.

4.2 Проблеми безпеки

Більше того, внутрішні та зовнішні проблеми безпеки України варто враховувати під час обмірковування майбутньої трансформації сектору безпеки, включаючи реінтеграцію ветеранів. Поточні міркування про реінтеграцію ветеранів є прикладом цього. Наприклад, нова політика щодо ветеранів не розглядає це питання як елемент трансформації сектора безпеки і поки що не розглядає, як військова резервна служба може бути структурована у майбутньому, або який розмір збройних сил буде потрібен Україні після закінчення бойових дій. Нова політика охоплює децентралізований підхід, делегуючи відповідальність за реінтеграцію ветеранів муніципалітетам відповідно до міжнародних моделей.

Зокрема, вона спрямована на реінтеграцію на основі спільноти та надання допомоги ветеранам поряд з іншими вразливими групами, такими як репатріанти. Хоча це може здатися придатним для поточного навантаження, але воно вимагає більше фінансових ресурсів, ніж традиційні програми, які орієнтовані на окремих ветеранів. Існує також ризик того, що успішніші місцеві органи влади надають якісніші послуги, ніж бідніші, що може створити напруженість і поставити під загрозу національну єдність.

Досвід інших постконфліктних країн показує, що нездатність належним чином організувати та профінансувати реінтеграцію комбатантів несе значні ризики для внутрішньої стабільності країни, зокрема, коли колишні бійці відчувають, що вони ризикували своїм життям без достатнього визнання чи компенсації. В Україні розрив між бійцями та їхніми сім’ями, і тими, хто ухилився від військової служби, вже зростає і створює напруженість. Реформи закону про мобілізацію, які спрямовані на збільшення числа новобранців, вкрай непопулярні, як і заходи боротьби із дезертирами. Тим часом, солдати у багатьох передових частинах не можуть ротуватися через нестачі нових військ і озброєння. Ця напруженість, ймовірно, посилиться, зокрема, якщо поточний раунд боїв закінчиться черговим «замороженим конфліктом». Соціально-економічні проблеми, швидше за все, погіршать цю проблему: тоді як військова базова зарплата наприкінці 2024 року становила 33 000 гривень (приблизно 800 доларів США) на місяць, різні стимули можуть збільшити її до 3500 доларів США на місяць для солдатів, які перебувають на активній бойовій службі на передовій. Враховуючи, що середня щомісячна зарплата в Україні становила 23 000 гривень (близько 550 доларів США) за той же період, колишнім бійцям буде важко зберігати аналогічний дохід після переходу до цивільного життя. Тому зосередження уваги на економічних можливостях у новій стратегії ветерана, схоже, є правильним кроком, але ще доведеться з’ясувати, як це можна було б фінансувати у необхідних масштабах. Можливою альтернативою було б приєднання до інших силових структур, таких як поліція, прикордонники чи державні служби з надзвичайних ситуацій.

Це могло б дозволити ветеранам зберегти державні зарплати та могло б полегшити їхню повторну мобілізацію у разі нового конфлікту, але не полегшило б бюджетне навантаження. Крім того, перехід від військового до цивільного забезпечення безпеки може вимагати як процесу перевірки, так і значних зусиль із перепідготовки. Оскільки військові цінності часто відрізняються від необхідних, наприклад, для охорони громадського порядку, цей перехід варто розглянути із широкими зусиллями щодо реформування цивільного сектору безпеки. Ця проблема посилюється низькою суспільною довірою до поліції та прикордонників (48% та 54% відповідно, хоча ці цифри значно зросли під час повномасштабного вторгнення). Мабуть, є політичне воля до продовження реформ правоохоронних органів відповідно до прагнень ЄС, балансування цієї потреби у «демілітаризації» інститутів, таких як поліція, із створенням робочих місць для колишніх бійців та необхідністю підтримки високої готовності до відновлення збройного конфлікту, буде важливим фактором для внутрішньої та зовнішньої безпеки України Тим часом, ризики провалу процесу демобілізації для внутрішньої стабільності не варто недооцінювати. Деякі колишні бійці можуть схилитися до злочинної діяльності через поєднання відсутності можливостей працевлаштування, невдоволення суспільством та психологічної травми. Іншим ускладнюючим фактором є велика кількість стрілецької та легкої зброї, боєприпасів та вибухових речовин, що знаходяться як у представників сил безпеки, так і у цивільних осіб.

До лютого 2022 року в Україні вже був активний чорний ринок зброї, і вона була транзитним пунктом для поширення зброї з Кавказу в ЄС. Динаміка змінилася із повномасштабним вторгненням РФ. Обмежені наявні докази передбачають жорсткий контроль за великою кількістю зброї із, але це не стосується великої кількості російської зброї, захопленої на полі бою українцями. Співробітники правоохоронних органів у Києві вже вказують на зростання вилучень зброї та вибухових речовин у солдатів, які перебувають у відпустці. Дослідження показують, що українці з бойовим досвідом уп’ятеро частіше, ніж інші цивільні особи, мають вдома вогнепальну зброю. Безкарні колишні бійці та широкий доступ до зброї можуть бути потенційно небезпечною комбінацією, починаючи від організованої злочинності до найманської діяльності за межами України і навіть, у деяких екстремальних сценаріях, формування нерегулярних збройних груп. У поєднанні з ризиком політизації питань реінтеграції ветеранів з огляду на те, що колишніх бійців визнано як важливий електорат на майбутніх виборах, це підкреслює важливість ретельного планування майбутніх викликів, пов’язаних із внутрішньою та зовнішньою безпекою України, в рамках зусиль щодо трансформації сектору безпеки.

4.3 Інституційні проблеми

Врешті-решт, інституційні проблеми та міркування виникають під час роздумів про майбутнє сектору безпеки України, включаючи реінтеграцію ветеранів. Хоча деякі елементи урядового бачення майбутнього сектору безпеки можна вивести з політичних документів, таких як «План перемоги», представлений в українському парламенті у жовтні 2024 року, деталі залишаються незрозумілими. Це може бути доцільним для військового планування, але проблематично для таких питань, як політика щодо ветеранів, оскільки керування очікуваннями є важливим елементом у будь-якому процесі.

Інституційно загальна відповідальність за цю тему покладається на Міністерство у справах ветеранів, у той час як більшість фактичних послуг, що надаються колишнім бійцям, надаються іншими галузевими міністерствами, включаючи відомства, відповідальні за соціальну політику, охорону здоров’я та економіку. Міністерства, які відповідають за оборону та внутрішні справи, в основному були відсутні в цих обговореннях, а Міністерство у справах ветеранів страждає від частої зміни керівництва з 2022 року. Інституційна обстановка відрізняється від багатьох інших країн, де постконфліктна демобілізація часто координується підрозділом, що знаходиться безпосередньо у віданні президента чи прем’єр-міністра.

Українські політики усвідомлюють стратегічну важливість цього питання, але неохоче його вирішують, тоді як міжнародні партнери України не вважають його пріоритетним. Серед представників міжнародної спільноти у Києві це в основному розглядається як переважно технічне питання, яке найкраще залишити спеціалізованим міжнародним організаціям.

Було б чудово, якби міжнародні партнери України заохочували більше українського лідерства у цій важливій сфері трансформації сектора безпеки. Поряд із динамічним громадянським суспільством України, західні уряди повинні активізувати свої зусилля стосовно забезпечення того, аби постконфліктне планування реінтеграції ветеранів було пріоритетним разом із зусиллями щодо трансформації та реформування сектору безпеки України відповідно до стандартів НАТО та ЄС.