Китай спробує вивчити з досвіду російського вторгнення в Україну, як закрити вразливі місця, забезпечити стійкість і більше можливостей

Коли Росія напала на Україну у лютому 2022 року, лідери Китаю спробували балансувати між двома принципово протилежними інтересами. По-перше, вони намагалися зміцнити союз Китаю та Росії, щоб врівноважити могутність Америки та послабити зростаючий стратегічний тиск Заходу. По-друге, хоча вони і підтримують Москву, але прагнули уникнути односторонніх та скоординованих санкцій проти уряду, компаній та фінансових установ Китаю. Про це йдеться в аналітичній публікації Евана Фейгенбаума, віце-президента досліджень Фонду Карнегі за міжнародний мир та Адама Шубіна, видатного практика у Школі передових міжнародних досліджень Університету Джона Гопкінса на сторінках Foreign Affairs, переклад якої пропонує Foreign Ukraine.

Протягом року Китай дотримувався «подвійної політики Пекіну» – різко змінював курс між цими протилежними цілями під жорстким міжнародним прицілом. Китай взагалі відмовлявся продавати зброю Росії і обходити санкції від імені Москви – збереження доступу до глобального ринку набагато важливіше Пекіну за будь-які економічні зв’язки з Росією. Простіше кажучи, Китай не має жодного бажання ставати посередником Росії. Але Пекін також спробував всидіти на двох стільцях: підтримував російські обґрунтування конфлікту, дипломатично координував свої дії з Москвою, в той час як вона обережно утримується при голосуванні в ООН, користувався повною мірою знижкою на російську нафту та зміцнював економічні зв’язки з Росією, які не порушують західні санкції. І справді, китайсько-російський товарообмін піднявся з хитких 34,3% у 2022 році до рекордних 190 мільярдів доларів.

Пекін також засвоїв важливі уроки, навіть якщо він з усіх сил старається зберегти цей баланс. Зокрема, уважно вивчив санкційну кампанію Заходу. І він знає: якщо напруга із Заходом і далі буде посилюватися, ту ж економічну зброю можуть застосувати і до Китаю. Останні 20 років, він спостерігає як Вашингтон відточує і дедалі частіше застосовує економічну зброю, зокрема санкції, експортний контроль, інвестиційні обмеження і тарифи. Але основні західні санкційні кампанії в основному не стосувались Китаю, тому що націлювалися на економіки другого рівня, такі як Іран та Ірак, і частіше на маргінальні економіки, такі як Куба, Північна Корея, Судан. Війна в Україні, зрештою, надала змогу Пекіну дослідити стратегію, тактику і можливості західної санкційної коаліції у процесі знищення однієї з найбільших економік світу.

Звісно, певною мірою, Пекіну ще рано засвоювати уроки із впливу західних санкцій на Росії. Санкції включають і заходи з миттєвим ефектом, – заморожування активів, –  і такі, що дуже серйозно себе покажуть в найближчі роки. Це, для прикладу, контроль експорту комп’ютерних чіпів та передових технологій, разом із обмеженнями у допомозі освоєння глибоководних, арктичних і сланцевих ресурсів, від яких залежать майбутні енергетичні доходи Росії. Але, все ж таки, Китай встиг засвоїти певні важливі уроки, деякі дуже витверезливі. Можливо, найважливіший зовсім не стосується платіжних систем чи нафтових танкерів, а показує силу міжнародного партнерства.

Роби як кажу, а не як роблю

Уроки з війни в Україні, відображають частково глибокі зміни, які відбулися у підході Китаю до ведення економічної війни останніми роками. Історично склалося так, що Китай критикував санкції запроваджені в односторонньому порядку країнами, – перш за все Сполученими Штатами, як незаконне посягання на суверенітет якоїсь вибраної країни. Пекін вважає, що тільки Рада Безпеки ООН має законне право запроваджувати санкції проти іншої держави ООН. Саме в Раді Безпеки Китай може і вміє керувати правом вето, інколи координуючись з Росією. За останні два десятиліття Китай засуджував США за санкції на Кубу, Іран, М’янму та інші країни, що рухалися за рамки заборон Ради Безпеки. Пекін стверджував, що санкції «серйозно підривають суверенітет і безпеку інших країн… і є грубим порушенням міжнародного права та основних норм міжнародних відносин.

Але протягом цього періоду Китай використовував свою економічну могутність в односторонньому порядку проти власних супротивників. Просто це відбувалося дуже тихо і часто під видом «громадського оздоровлення» або з екологічних міркувань, щоб карати компанії з країн, з якими Пекін був у дипломатичній незгоді. Загалом, Китай не визнавав свої каральні заходи «санкціями», і публічно заперечував, що це все хоч якось стосується геополітики. Наприклад, як тільки китайського дисидента Лю Сяобо нагородили Нобелівською премією миру у 2010 році, експорт норвежського лосося у Китай мало-не-загадково впав. Коли Далай Лама відвідав Монголію у 2016 році, сотні вантажівок гірничодобувного конгломерату «Rio Tinto», якому належить 66% провідних родовищ міді та золота в країні, опинилися у величезному заторі через «тимчасове» закриття китайського кордону. Заява Філіппін про морські претензії у Південно-Китайському морі у 2014 році призвели до раптової заяви, що тонни філіпінських бананів заражені пестицидами. Таким чином, Філіппіни тимчасово втратили найважливіший ринок для одного з своїх найбільших експортних товарів. Так само, після того як південнокорейський конгломерат «Lotte» розгорнув у Південній Кореї американську систему ППО, у 2017 році у Китаї закрилися 90 супермаркетів «Lotte» з метою «пожежної безпеки». Китай також таємно наказав своєму туристичному сектору скоротити кількість групових турів у Південну Корею. За оцінками, у підсумку Південна Корея втратила 5,1 мільярдів доларів прибутку.

У цих випадках Пекін явно хотів щоб країни-жертви і весь світ розуміли, що це були геополітично мотивовані заходи, аби покарати певні країни за певну політику і запобігти майбутнім рішенням та поведінці, які зашкодять Китаю. Але неформальність таких дій дозволяла Китаю збільшувати та зменшувати їх без жодних пояснень, а також дозволило Пекіну зміцнити своє публічне твердження, що у міжнародній системі немає місця одностороннім примусовим економічним заходам.

Однак, за останні три роки Китай змінив курс. Він з наснагою вжив односторонніх економічних заходів і створив власні копії всіх основних видів зброї в економічному та фінансовому арсеналі США. У 2020 році Міністерство закордонних справ Китаю почало цілеспрямовано заморожувати активи і забороняти видачу віз чиновникам з Канади, Великобританії, США та ЄС, які критикували дії Пекіна у Сіцзяні та Гонконзі – сторінка, взята з Міністерства фінансів і санкції Державного департаменту щодо китайських чиновників і груп. В цьому ж році Міністерство торгівлі Китаю уклало Список ненадійних організацій, щоб обмежити доступ певним компаніям до китайських товарів та інвестицій, відтворивши такий давній список організацій Міністерства торгівлі США. У своєму законі про національну безпеку Гонконгу від 2020 року Пекін також вжив санкцій до тих, хто посягає на суверенітет Китаю над Гонконгом, навіть стверджуючи екстериторіальне охоплення – що китайські чиновники особливо жорстко колись критикували – погрожуючи санкціями особам і компаніям за діяльність за межами Китаю.

Можливо, найрізкіша реакція Пекіна – це закон про санкції проти іноземних держав від 2021 року. Цей закон дозволяє уряду Китаю вживати контрзаходи до компаній та осіб за широкий спектр нечітко визначених дій. Стаття 15 дає право китайським чиновникам накласти санкції на будь-яких іноземців чи іноземні компанії, що «впроваджують або підтримують дії», які «можна вважати загрозою суверенітету, безпеці чи інтересам розвитку Китаю». Закон також запозичили із законів про блокування Канади та ЄС, за якими накладання іноземних (як правило, західних) санкції на території Китаю вважається злочином.

Ця китайська правова архітектура ще доволі нова і Пекін обережно підходить до її реалізації, щоб не відлякати агресивним впровадженням західний бізнес і потоки капіталу в Китай. Але економічний арсенал Пекіна тепер повний і може похвалитися повним набором односторонніх санкцій і засобів контролю, які він досі вважає незаконними.

Завеликі для санкцій?

Такий контекст свіжих уроків, які Пекін засвоїв з лютого 2022 року. Коли московські танки ввірвались в Україну, Великобританія, США та ЄС намагались придумати каральну відповідь. Під час нападу 2014-2015 років Захід місяцями старанно розробляв санкції, щоб змінити поведінку Москви і здобути важелі впливу на переговорах. У 2022 році, коли стало зрозуміло, що російський президент Владімір Путін прагне не просто більше територій України, а повністю захопити державу, масштаби санкцій переросли у негайну тотальну економічну війну. За лічені дні від початку вторгнення, уряди союзників оголосили про замороження усіх активів російських валютних резервів в Австралії, Канаді, Великобританії, США та ЄС, а також про накладення санкцій на найбільші фінансові установи Росії і позбавлення її доступу до SWIFT – захищеної платформи обміну повідомленнями, що об’єднує банки по всьому світу.

Жодна економіка, розміром з російську, не піддавалась таким заходам з часів Другої світової війни. На початку вторгнення 2022 року, Росія мала десяту за розміром економіку за ВВП у світі. Щоденний видобуток нафти становив близько 11 мільйонів барелів на день, майже втричі більший за видобуток нафти в Ісламській Республіці Іран на своєму піку у 2005 році. Росія була найбільшим у світі експортером природного газу і провідним постачальником ключових світових товарів та ресурсів, від добрив та зерна до титану.

З геополітичної точки зору, Росія, як і Китай, ядерна держава і постійний член Ради Безпеки ООН. Як і Китай, Росія є у складі багатьох глобальних організацій. Це правда – економіка Китаю все одно в десять разів більше за російську, а вклад Китаю у глобальну економіку – з точки зору торгівлі, інвестицій і потоків капіталу – затьмарює Росію, особливо в її зв’язках із США.  Але якщо відповідальні за рішення колись вірили, що економіка першого рівня занадто велика для санкцій, то останній рік їх дуже занепокоїв.

Пекін більше не може припускати, що Захід ніколи не піде на ризик економічних потрясінь, скажімо, через вторгнення Китаю у Тайвань. Пекін щойно побачив як США та їхні європейські союзники пішли на значні національні та глобальні ризики заради України, країни з меншою в рази економікою порівняно з Тайванем, із сьомою за розміром економікою в промислово розвинутій Азії та ключовою ланкою у глобальних ланцюжках поставок. І Вашингтон ближчий з Тайванем ніж з Україною в історичному, правовому та емоційному сенсі. Китай більше не може вважати, що Захід накладатиме серйозні санкції тільки на маргінальні країни, а маргінальні санкції – тільки на великі країни.

Пекін, також, здивувався наскільки жорсткою була реакція Заходу на російську агресію. Після вторгнення на Донбас у 2014 році, Путін та президент Китаю Сі Цзіньпінь засвоїли, що Захід – а особливо не схильні до ризику союзники США, яких багато як в Азії так і в Європі, не будуть підтримувати дорогі санкціїї від імені третьої сторони. Цього разу це не працює. Коли московські танки рушили на Київ грати стали по-справжньому. Ескалація, яка тривала 18 місяців під час санкційної кампанії проти Ірану, цього разу обрушилася за вихідні. Санкціонували навіть російський експорт нафти і газу, який у 2014 році вважали занадто важливим, щоб зачіпати. Захід діяв швидше, ніж того очікували, щоб відучити себе від російської нафти. Нещодавно «Велика сімка» запровадила систему граничних цін, спрямовану на зниження ціни, яку Росія отримує за свою сиру нафту та нафтопродукти в інших країнах світу, з гарантією, що енергетичні ринки все ще добре забезпечені.

Ці кроки вимагали жертв. І Захід поніс реальні втрати у вигляді інфляцій, високих рахунків за електроенергію та дефіциту газу. Але досі, завдяки м’якій зимі коаліція тримається. Урок для політиків у Пекіні безсумнівний: серйозна загроза міжнародному порядку може справді призвести до дуже болючої економічної реакції, навіть якщо йдеться про витрати для країн, що накладають санкції.

Фортеця Китай

Країни приймають стратегічні рішення, зокрема і воєнні, тому що лідери зважують витрати і вигоду, а потім роздумують чи варта така агресія ризику. Тому Китай не відмовиться застосовувати сили проти Тайваню лише від страху санкцій.  Проте, він спробує вивчити з досвіду Росії в Україні, як закрити вразливі місця, забезпечити стійкість і більше можливостей.

Після тяжкого досвіду Путіна із санкціями 2014-2015 років, Москва хвалиться серією маневрів щоб «вберегти від санкцій» економіку і гордо називає себе «фортеця Росія». Москва збільшила свої валютні резерви до 631 млрд доларів і перевела значні кошти з доларів США. До 2021 року Росія скоротила свої доларові авуари до 16% від загального обсягу, а Центральний банк Росії вклав 90 млрд доларів у золото і збільшив свої авуари в юанях та інших недоларових валютах. Росія запровадила свою національну систему кредитних карток «Мир» та альтернативу бельгійській міжбанківській системі обміну повідомленнями SWIFT.

Якщо Росія і стала «стійкою до санкцій», це не означало, що вона зовсім невразлива. Від безвихідності, багато переміщених доларових резервів Росії перевели у високоліквідні валюти Канади, Японії, Великобританії та Європи. Коли ці юрисдикції пішли в ногу із США, щоб заморозити російські резерви, майже половина російських іноземних активів – близько 300 млрд доларів – стала недоступною. Росія навіть побачила, як частину її золотих запасів знерухомили, оскільки місця, де їх зберігали підлягали під санкції.

Інші оборонні заходи Росії виявилися ще менш успішними. За сім років роботи, мережа кредитних карт «Мир» придбала декілька середніх банків партнерів в Азії. Але коли міністерство фінансів США у вересні 2022 року оголосило, що будуть вважати співпрацю з «Мир» як обхід західних санкцій, банки у Казахстані, Таджикистані, Туреччині, Узбекистані та В’єтнамі розірвали зв’язки із картковою системою Росії. З системою передачі фінансових повідомлень, так званою альтернативою SWIFT стало тільки гірше. Не дивно, що не було попиту на російську систему, з її обмеженим охопленням, більшими розмірами та меншою безпечністю, порівняно із SWIFT.

У сучасному об’єднаному світі неможливо бути по-справжньому невразливими до санкцій. У цьому аспекті Китай досяг більшого успіху, але все одно зіткнувся з деякими холодними реаліями. По-перше, Державне управління іноземної валюти Китаю стверджує, що Китай скоротив частку своїх іноземних резервів, збережених у доларах США, з 79% у 1995 році до 59% у 2016 році. (Того року Китай припинив надавати розбивку). Але активніша закупівля державними банками Китаю іноземної валюти – купівля, яку не оголошують – дає знати, що справжні авуари Китаю в доларах США невідомі, і можливо, не менші, ніж вони повідомляють. Та альтернативи Китаю обмежені. На відміну від Росії, він не може перевести свої іноземні резерви в юані – щоб уникнути ризику та керувати монетарною політикою, резерви потрібно зберігати в іншій валюті. А всі економіки, які можуть поглинути значну частину іноземних резервів Китаю, складають коаліцію, яка виступила проти порушення Росією міжнародного права. Незрозуміло, куди ще іти Китаю.

Китай також створив власну платіжну систему в юанях, транскордонну міжбанківську платіжну систему і розробив механізми у своєму центральному банку для очищення двосторонньої торгівлі з такими країнами, як Росія, без використання долара та євро. На кінець березня 2022 року в CIPS було 1304 установи-учасники, значна кількість, але це приблизно одна десята установ-учасників SWIFT. Захисні кроки Китаю мали більшій прогрес за російські – вагомість Китаю як найбільшого торговельного партнера для більшості країн світу надає йому значний вплив у двосторонніх переговорах. Але це буде складно, і напевно взагалі неможливо, переконати світові розвинені економіки довірити глобальні фінансові потоки китайській платформі.

Тому Китай має більше можливостей ніж будь-яка інша країна розробити обхідні шляхи та альтернативи західних платформ, протоколів та інституцій, і він працює понаднормово з 2022 року заради цього. Але Пекін стикається з економічними та геополітичними реаліями, що не дозволять підірвати світову фінансову систему або влаштувати так, щоб юань витіснив долар і євро як домінуюча міжнародна валюта.

Відсутня коаліція Пекіну

Ймовірно, найважливіший урок з цього конфлікту – це життєва важливість коаліцій. Вашингтон має величезний вплив, коли використовує американські технології, фінансові ринки і долар. Однак, санкції проти Росії не мали такого значного ефекту (а Росія знайшла б численні обхідні шляхи), якби не спільні зусилля Австралії, Канади, Японії, Південної Кореї, Тайваню, Великобританії та ЄС.

Китай може жорстко впливати на окремих торговельних партнерів, але він не може зібрати відповідну коаліцію. Це відповідальність за напад і захист. Обмеженість економічної наступальної зброї Китаю уже помітили в останні роки. Коли Пекін вжив жорстких заходів проти Австралії та Литви, обидві країни вистояли завдяки економічній та політичній підтримці багатьох друзів та партнерів. І Китай досі вразливий до широких, узгоджених санкцій від розвинутих економік світу. Поріг для такої економічної атаки, без сумніву, достатньо високий, але ще стримує той факт, що Пекін не може точно знати, наскільки він високий.

Для Пекіна урок не стільки стосується економіки, як дипломатії та відносин. Відновлюючи економіку після трирічного локдауну, Китай працює над відбудовою відносин, приймає лідерів з Азії та Європи, укладає ділові угоди та ускладнює будь-які ймовірні спроби США створити антикитайську коаліцію. Для Вашингтону урок такий самий: у будь-якій потенційній конфронтації з Китаєм найцінніша зброя в економічному арсеналі Америки буде сила її міжнародних партнерств.

Перекладач: Руслана Фалько