Спроба послабити НАБУ, САП і ВАКС свідчить про ефективність дій цих інститутів, які становлять пряму загрозу інтересам олігархів і вищих державних чиновників

На першому році президентських повноважень Володимира Зеленського, безсумнівним успіхом став запуск Вищого антикорупційного суду України, якому НАБУ і САП повинні передавати усі справи про корупцію серед державних чиновників. Ще однією його ініціативою стало законодавче регулювання правового статусу осіб, які надають інформацію про корупційні злочини, – так звані «інформатори». Люди, які повідомили про такий злочин, але не причетні до нього, отримають 10% від вартості стягнутих державою коштів. Більше того, НАБУ отримало право самостійно використовувати інструменти оперативного стеження без необхідності передавати справу до Служби безпеки України (СБУ), що протягом багатьох років успішно блокувалося командою президента Петра Порошенка. Однак перешкодою для ефективної роботи антикорупційних інституцій є опір багатьох політичних, офіційних і ділових кіл, які звикли створювати і використовувати механізми, що допомагають отримувати сприятливі адміністративні рішення. Олігархи і пов’язані з ними представники політичної еліти зацікавлені перш за все в ослабленні ефективності органів, створених для боротьби з шахрайством. Вони побоюються, що зміцнення антикорупційної системи ускладнить продовження патологічної практики злиття великого бізнесу і державного управління. Про це йдеться в аналітичній публікації польських експертів Петра Заховські, Славоміра Матушака й Тадеуша Іванського на сторінках видання Ośrodek Studiów Wschodnich, переклад якої пропонує Foreign Ukraine.

Українська «антикорупційна трійця»

На побудову системи інститутів по боротьбі з корупцією в Україні пішло п’ять років. У травні 2019 року команда президента Володимира Зеленського успадкувала систему органів по боротьбі з корупцією створену за Петра Порошенка, внаслідок тиску західних кредиторів і українських активістів. У квітні 2015 року було створено Національне антикорупційне бюро (НАБУ) – спеціальна служба з розслідування даного виду злочинів у державних органах влади. З метою підвищення ефективності своєї діяльності в грудні 2015 року було створено Спеціальну антикорупційну прокуратуру (САП), завдання якої – підготувати обвинувачення на основі зібраних і наданих НАБУ доказів, а потім передати їх до суду. Незалежність антикорупційних інституцій повинна бути гарантована у формі виборів їх керівників (за допомогою конкурсів, в яких беруть участь люди з бездоганною репутацією) і встановлених законом повноважень, що запобігають їх швидкому звільненню з політичних мотивів. Протягом чотирьох років ефективність діяльності НАБУ і САП була низькою, оскільки обвинувачення надходили у нереформовані і корумповані суди загальної юрисдикції. Ситуацію мало виправити створення Вищого антикорупційного суду (ВАКС).

Антикорупційні інститути під вогнем

У вересні 2020 року, подією яка викликала критичну реакцію західних країн і громадянського суспільства, що спостерігають за ходом реформ в Україні, стало обрання парламентом 7 з 11 членів приймальної комісії для висунення кандидата на пост глави САП. Цей пост залишається вакантним з серпня 2020 року, коли Назар Холодницький пішов у відставку в атмосфері конфлікту з Генеральним прокурором. Склад комісії викликав занепокоєння серед активістів боротьби з корупцією, деяких представників опозиції, а також на Заході. Вважалося, що ці люди були представлені певними політичними силами і що вони не в повній мірі відповідали критеріям фаховості та чесності, що не гарантує їх неупередженого ставлення під час роботи приймальної комісії, а це, в свою чергу, може привести до вибору людини, схильної до тиску з боку політиків. Більше того, 16 вересня 2020 року Конституційний суд України визнав неконституційними деякі положення Закону про НАБУ. У ньому йшлося про те, що повноваження президента щодо формування НАБУ, а також за призначення і звільнення його директора не закріплені в конституції. Це ще одне рішення Конституційного суду, яке зобов’язує Верховну Раду розробити і ухвалити новий закон про Національне антикорупційне бюро. Є ризик, що нова редакція цього закону, яку Конституційний суд зобов’язав парламентаріїв ухвалити протягом трьох місяців, буде містити положення, що обмежують незалежність бюро і його директора від політичного тиску.

Ініціаторами останнього звернення до Конституційного суду стала група з 50 депутатів від парламентської фракції «Слуга народу», яка співпрацює з олігархом Ігорем Коломойським, і представники проросійської ОПЗЖ, одним з лідерів якої є Віктор Медведчук, що має тісні політичні та ділові контакти в Росії. Цей тактичний союз парламентаріїв обох фракцій, схоже, має схожу мету. Медведчук в першу чергу зацікавлений у підтримці дій, які можуть викликати політичну кризу в Україні і в стосунках із Заходом, а також в ослабленні позицій президента. Коломойський, проти якого ФБР розслідує відмивання грошей в США, в останні місяці публічно зайняв де-факто проросійську позицію, закликавши до припинення співпраці з МВФ і оголошення в Україні дефолту. Афілійовані з ним депутати підтримують дії, спрямовані на зниження ефективності антикорупційної системи. Основна мета, мабуть, полягає в тому, щоб змусити партію «Слуга народу» сформувати формальну коаліцію з фракцією «За майбутнє», контрольованою Коломойським, і обрати її представників до уряду. Спроба підірвати конституційність роботи Вищого антикорупційного суду також свідчить про скоординований напад на систему антикорупційних інституцій з метою порушення їх функціонування. Подання з цього приводу надійшло 22 липня 2020 року. Наведені в ньому аргументи вказують на те, що ВАКС був призначений з порушеннями Конституції України.

Система протидії корупції опинилась в правовій пастці

Подання до Конституційного суду клопотань, які можуть порушити функціонування системи антикорупційних інституцій, є наслідком помилок, допущених під час розгляду в парламенті законів, які регулюють їх діяльність. У той час недостатньо уваги було приділено забезпеченню відповідності нових положень Конституції. Таким чином, постанови Конституційного суду у справі НАБУ не викликають юридичних сумнівів, і проблемне питання про конституційну владу президента як особи, що призначає і знімає главу цієї установи, вже було відоме. Сам Зеленський восени 2019 року зробив спробу внести поправки в конституційні положення, щоб уточнити свої повноваження щодо НАБУ. Однак пропозиція не набрала необхідної парламентської більшості (300 депутатів), і причиною його відхилення практично всієї опозицією стали побоювання депутатів, що президент прагне взяти цей інститут під контроль.

У той же час рішення Конституційного суду, яке відкриває шлях до ухвалення нового Закону про НАБУ, становить серйозний ризик того, що установа, яка користується незалежністю, стане органом, підлеглим виконавчій владі, або що Верховна Рада отримає більший контроль над його функціонуванням. В даний час звільнення глави відомства за політичними мотивами складно здійснити швидко. Це може статися на вимогу однієї третини депутатів Верховної Ради після винесення остаточного судового рішення про визнання злочину, вчиненого директором НАБУ, або на основі несприятливого результату незалежного аудиту, який оцінює роботу офісу. Однак положення нового закону можуть послабити його позиції, наприклад, за рахунок розширення кола підстав для відставки, що зробить його більш уразливим для впливу політиків.

За останній рік ефективність антикорупційної системи підвищилася. Про це свідчать вироки, винесені ВАКС. Вони стосувалися 16 злочинів, зокрема, вчинених суддями (отримання хабарів для винесення вироку), колишніми парламентаріями (податкове шахрайство) або керівниками підприємств (відмивання грошей або крадіжка активів компанії). Було винесено тільки один виправдувальний вирок. Крім того, на останній стадії знаходились справи проти чинного мера Одеси Геннадія Труханова і провідного члена партії «Народний фронт» Миколи Мартиненка. Будь-які обвинувальні вироки стосовно таких відомих представників української еліти були б безпрецедентною подією. Досі були арешти відомих українських політиків, але врешті-решт їм завжди вдавалося уникнути ув’язнення.

Діяльність НАБУ і САП викликала стурбованість деяких українських олігархів, які вважають розслідування загрозою своїм інтересам. Справа стосується, зокрема, спроби домогтися необгрунтованої компенсації за втрачені активи ПриватБанку з боку Григорія і Ігоря Суркісів, нібито причетних до підкупу суддів. Аналогічний фон можна знайти в справі, яка ставить під сумнів законність формули Роттердам+, що передбачає збільшення ціни на вугілля, яке використовується для виробництва енергії, за рахунок її прив’язки до індексу API-2 (ціна сировини в порту Роттердама). Бенефіціарами цієї формули були олігарх Ринат Ахметов і, за інформацією ЗМІ, тодішній президент Петро Порошенко. НАБУ оцінило збитки держскарбниці в 39 мільярдів гривень (близько 1,4 мільярда доларів). Діям НАБУ по цих справах перешкоджають Генеральна прокуратура і СБУ, які, використовуючи процесуальні приводи, затримують їх передачу в суд.

Амбівалентна реакція президента

У своїх офіційних заявах Зеленський запевняє, що він готовий продовжувати боротьбу з корупцією і підтримувати умови, що гарантують стабільну роботу інститутів, створених для протидії такій практиці. Прямих доказів того, що президент або його оточення стоять за спробами підірвати систему протидії шахрайству, немає, але є ознаки. Симптоматично слабка підтримка незалежності антикорупційних інституцій простежується в риториці Глави держави і відсутність критичної реакції на дії депутатів. Президент також не представляє чіткої позиції щодо того, в якому напрямку повинні йти законодавчі зміни, щоб гарантувати прозорі правила прийому на роботу на керівні посади. Це може вказувати на те, що Офіс президента хоче використовувати атаку фракцій Медведчука і Коломойського, щоб під приводом необхідності зміни законів про НАБУ і ротації директора СAП – привести до обрання лояльних керівників обох відомств. Подібна мотивація була у президента в березні 2020 року, коли був відправлений у відставку генеральний прокурор Руслан Рябошапка. Він відкрито виступав проти тиску з боку Офіса президента з метою порушення кримінальної справи стосовно Петра Порошенка, оскільки вважав, що для цього недостатньо доказів. На зміну йому прийшла Ірина Венедиктова,  яка є більш лояльною до Зеленського.

І чітка міжнародна реакція

Можливість внесення змін в систему антикорупційних інституцій означала, що влада зіткнулися з критикою з боку Заходу. Посли країн G7 виступили із заявою про необхідність збереження незалежності структури цих органів і вказали, що це є необхідною умовою для продовження фінансової підтримки. Також Верховний представник ЄС із закордонних справ та безпекової політики Хосеп Боррелл після свого візиту в Україну 22 вересня 2020 року підкреслив важливість прозорого та аполітичного вибору нового керівництва антикорупційних відомств для подальшої співпраці Києва і Брюсселя. 5 жовтня 2020 року було опубліковано відкритий лист групи депутатів Європарламенту голові фракції «Слуга народу» Давиду Арахамії. Вони попередили, що питання вибору директора СAП і ситуація навколо НАБУ можуть стати підставою для припинення фінансової підтримки з боку ЄС, і оголосили про можливість запровадження візового режиму для окремих олігархів і політиків.

Криза навколо НАБУ і САП – не єдина причина відтермінування фінансової підтримки України з боку МВФ. Програма stand-by, затверджена в червні 2020 року, передбачала кредитну лінію в розмірі 5 млрд доларів на 18 місяців. Після отримання першого траншу в 2,1 млрд доларів в червні цього року, влада в Києві змінила керівництво Національного банку України, незалежність якого є одним з принципових питань для МВФ. Фонд також стурбований рішенням суду про компенсацію для ПриватБанку, яке було вигідно братам Суркісам. Хоча рішення було скасовано Верховним судом, низка аналогічних справ знаходиться на розгляді українських судів. Для України фактичне призупинення (хоча і не припинення) співпраці з МВФ заморозить платежі інших донорів, в першу чергу ЄС (транш макрофінансової допомоги в розмірі 600 мільйонів євро) і позики Світового банку (1 мільярд доларів США). Україна знаходиться не в такій складній ситуації, як в 2014-2015 роках, але криза, викликана пандемією COVID-19, викликала рецесію економіки в першій половині цього року. (-6,5% ВВП) і збільшила потребу в зовнішньому фінансуванні.

Оголошення про можливість призупинення безвізового в’їзду на даний момент слід розглядати як попередження. Із заяв Боррелла можна зробити висновок, що Брюссель ухвалить рішення ініціювати таку процедуру тільки в тому випадку, якщо буде переконаний, що влада свідомо руйнує антикорупційну систему. Аналогічне значення має спільна заява ЄС та України за підсумками саміту 6 жовтня 2020 року в Брюсселі. З іншого боку, в листі депутатів Європарламенту згадуються тільки олігархи і політики, які блокують ефективну боротьбу з корупцією. Можливе відновлення візового режиму мало б дуже негативні соціальні наслідки, оскільки більшість економічних мігрантів з України їдуть в ЄС (особливо в Польщу) завдяки безвізовому режиму. Це також серйозно вплинуло б на популярність можновладців, що призвело б до відмови від одного з найважливіших досягнень в європейській інтеграції України. Крім того, скорочення грошових переказів з-за кордону стане серйозною проблемою для платіжного балансу держави (в 2019 році він склав 12 млрд доларів США).

Антикорупційні дилеми Зеленського

Боротьба з корупцією – одне з ключових випробувань президентства Зеленського. З одного боку, тверда прихильність цьому може допомогти повернути назад або, принаймні, уповільнити тенденцію до зниження рейтингів довіри. В опитуваннях громадської думки респонденти вважають корупцію проблемою, яка найбільше впливає на погану внутрішню ситуацію в Україні. З іншого боку, боротьба з корупцією, без сумніву, загострить конфлікт з олігархами і частиною політичної і офіційної еліти, що може викликати серйозну кризу в країні. Видима спроба послабити НАБУ і САП свідчить про ефективність дій цих інститутів, які становлять пряму загрозу інтересам олігархів і вищих державних чиновників. Однак роль президента в цьому процесі неоднозначна. Зеленського не звинувачують в отриманні прибутку від корупції, як у випадку з його попередником, але – свідомо чи ні – відсутність рішучих дій з його боку збільшує ймовірність втрати незалежності структурами, які повинні протидіяти цій практиці. Симптоматично виглядає і зміна ставлення президента до антикорупційних органів за останній рік. Якщо в перші місяці після вступу на посаду він дав їм повний картбланш, вимагаючи, щоб вони діяли ефективно, з весни 2020 року спостерігається зростання дистанціювання, особливо щодо діяльності НАБУ. На даний момент складно сказати, чи буде зруйнована нинішня позиція НАБУ і САП. Основними перешкодами на шляху до цього є тверда позиція Заходу і залежність Києва від зовнішньої фінансової підтримки. Хоча Україна в даний час має великі валютні резерви (29 млрд доларів США), вона також стикається з необхідністю погашення раніше взятих кредитів, і зможе уникнути банкрутства лише в разі продовження фінансового співробітництва з Заходом.