Десятиліття взаємодії ЄС з РФ через торгівлю, інвестиції та дипломатію з вірою, що це зупинить Кремль, який загрожує безпеці континенту, виявились величезною помилкою

Лише через три дні після того, як російські танки перетнули кордон з Україною, у ЄС зрозуміли, що вони теж повинні воювати. Про це йдеться в аналітичній публікації Financial Times, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

На екстреній зустрічі Жозеп Боррель, головний дипломат ЄС, доводив стурбованим міністрам закордонних справ 27 країн-членів блоку, що настав момент зробити те, що раніше вважалося неможливим: використати спільний бюджет ЄС для покупки зброї Україні.

«Питання полягало в тому, — згадує він в одному з інтерв’ю, — якщо ми змогли використати ці гроші для надання підтримки Мозамбіку, Малі чи будь-якої іншої країни, то чому, в біса, ми не можемо зробити це для України. Поясніть мені це? Тому що ми не надаємо летальної зброї? Ну, летальної зброї ми не даємо, тому що війни немає. Якщо буде війна, їм потрібна летальна зброя, чи не так?»

Представники ЄС представили пропозицію на зустрічі 27 лютого 2022 року. У нещодавно створеному фонді — European Peace Facility (EPF) — було 50 мільйонів євро, які можна було б надати Україні.

Урсула фон дер Ляєн, президент Європейської комісії, назвала це «переломним моментом». У той час як Шарль Мішель, президент Європейської ради, сказав, що це «показує здатність Європи до впливу та влади».

Їхні слова уже втратили актуальність. Ці початкові 500 мільйонів євро зросли до 3,1 мільярда євро, допомагаючи профінансувати придбання, щонайменше 325 танків, 36 ударних вертольотів і понад 200 реактивних систем залпового вогню. Оскільки EPF не покриває 100 відсотків витрат, це має мультиплікаційний ефект: офіційні особи ЄС кажуть, що отримали запити на відшкодування вартості зброї на суму понад 6,9 мільярда євро, відправленої в Україну. Планується, що до фонду буде переказано більше коштів, аби підтримувати хвилю підтримки, яка зробила ЄС найбільшим військовим донором України після США.

Війна Росії проти України за 12 місяців кардинально змінила європейську оборонну політику. Десятиліття взаємодії з Москвою через торгівлю, інвестиції та дипломатію з вірою, що це зупинить Кремль, який загрожує безпеці континенту, виявились величезною помилкою.

Покоління окремих державних скорочень видатків на оборону змінилося безпрецедентним стрімким переозброєнням. Виведення військ і озброєнь США з Європи після закінчення холодної війни було раптово скасовано. Але жодне окреме рішення не охоплює пристосування Європи до нової реальності так, як створення EPF.

Використання грошей ЄС для закупівлі зброї заборонено установчими договорами блоку. Троє його членів конституційно нейтральні. Втягнення у військовий конфлікт довгий час було червоною лінією для Брюсселя, який раніше вважав імпортні тарифи та санітарні норми найгострішою проблемою у своїй зовнішній політиці. Постачання зброї, призначеної для вбивства солдатів з Росії – ядерного суперника, з яким вона десятиліттями намагалася подружитися, вважалося б смішним.

«Це було неймовірно», — каже Кусті Сальм, постійний секретар Міністерства оборони Естонії. – Люди боялися навіть говорити про це: летальна допомога від . . . інститутів ЄС?».

Війна, яка все змінила

Коли Жозеп Боррель, верховний представник ЄС із зовнішньої політики та політики безпеки, почав обдзвонювати країни-члени з ідеєю закуповувати зброю для України, але його зустріли з недовірою.

«Слухайте, ви б погодилися використовувати Європейський фонд миру для озброєння України? І: Тиша», – згадує він. Але Боррель знав, що це був проривний момент, додаючи: «Це табу було порушено».

Заснований лише 11 місяців тому, EPF був фондом у розмірі 5,7 мільярда євро, призначеним для забезпечення нелетальним обладнанням третіх країн, які потребують підтримки безпеки. У грудні 2021 року з фонду виділили медичне та інженерне обладнання для Грузії, Малі, Молдові та Україні. Проте, навіть ці вантажівки, шоломи та аптечки зустріли засудження з боку лівих членів Європейського парламенту, які вважали це поза компетенцією ЄС.

Але події 24 лютого 2022 року все змінили.

«Через війну був параліч», — каже Чарльз Фріс, заступник генерального секретаря Європейської служби зовнішніх дій, який був присутній на перших зустрічах, коли чиновники намагалися вирішити, як реагувати. – «І ми використали цю атмосферу паралічу, аби переконати країни-члени, що вони повинні ухвалити рішення про перший транш у розмірі 500 мільйонів євро. Ми вирішили це за три години».

Заперечення проти пропозиції Борреля, були подвійними. По-перше, це було заборонено договорами. А по-друге, Європейський парламент ніколи не проголосував би за це.

Боррель відмахнувся від обох. EPF перебуває поза офіційним бюджетом ЄС як фонд, наданий безпосередньо державами-членами, і, таким чином, за його словами, виходить за рамки юридичної компетенції договорів. А щодо парламенту, продовжував він, говорячи як колишній президент палати, які він мав повноваження щодо своїх грошей?

Усі члени профспілки платять у фонд за формулою, яка базується на їхньому економічному розмірі. Потім учасники запитують відшкодування за те, що вони надсилають. Австрія, Ірландія та Мальта, нейтральні держави блоку, також роблять свій внесок, але з лютого їхня готівка призначена для нелетальних поставок.

Керування підтримкою EPF в Україні здійснюється з розрахункової палати, розташованої всередині будівель Комісії зі скла та сталі в Брюсселі.

Офіс отримує запити від української армії з конкретними переліками техніки, яка їм терміново потрібна. Потім розрахункова палата надсилає запит усім державам-членам, щоб ті, хто має цей конкретний товар, доставили його в Україну. Ця централізована система допомагає уникнути ситуації, коли країни-члени надсилають — і отримують відшкодування — зброю, яка не потрібна Києву.

«Ми перевіряємо, чи обладнання відповідає потребам, заявленим Україною», — каже Фріс. «А по-друге, ми перевіряємо, чи обладнання знаходиться в Україні». . . І після цього ми відшкодовуємо на основі вартості».

Визначення вартості складне.

«Ви повинні вирішити, яка вартість цього танка Т-72?» — каже Боррель, маючи на увазі танк радянського виробництва, який багато східних країн ЄС надали Україні в рамках EPF. Щодо такої зброї, як танки, команда Борреля перевіряє все: від віку обладнання до кількості кілометрів на спідометрі. «Ми повинні торгуватися, щоб побачити, скільки повинні заплатити», – додає він.

Більшість офіційних осіб визнають, що найважливішою рисою рішення про використання EPF для озброєння України є не пряме фінансування, яке воно надає, а колективна парасолька, яку він створив навколо всього ЄС з точки зору підтримки військових зусиль. Сам Боррель порівнює це з «початковими коштами», початковим фінансуванням для стартапів, перш ніж вони залучать більших інвесторів або створять вільний грошовий потік.

«Одразу після того, як [гроші EPF пішли в Україну], Польща, країни Балтії та інші почали надавати двосторонню підтримку, тому що як тільки правило було порушено, вони сказали: «Добре, я можу це зробити», — каже Боррель.

У підсумку, загальний обсяг військової підтримки, наданої Україні країнами ЄС як на двосторонній основі, так і через EPF, становить 14,3 мільярда євро, за даними німецького мозкового центру Кільського інституту світової економіки. Ще 41 мільярд євро було надано у вигляді фінансової та гуманітарної допомоги.

«На різних рівнях відбувається багато різних речей, і EPF вписується в цей контекст як один рівень ініціативи», — каже Річард Янгс, старший науковий співробітник Carnegie Europe. – «Це діє як символ, який заохочує інших учасників прийти та надати військову допомогу, тому що вони відчувають, що існує широке європейське охоплення».

Демонстрація сили

Стосунки ЄС із власною безпекою мають складну історію. Неодноразові спроби домовитися про те, як найкраще об’єднати військові активи країн-членів блоку, закінчилися провалом або неефективним компромісом.

Франція, єдина держава ЄС, яка володіє ядерною зброєю, і постійний член Ради Безпеки ООН, в останні роки намагалася виробити більш самостійну оборонну політику ЄС. Більше країн-членів атлантизму, таких як Польща та Нідерланди, відкинули будь-які спроби Європи кинути виклик зверхності НАТО, військового альянсу під проводом США.

Змінювалось глибоко вкорінене у Брюсселі переконання про ЄС, який створений після Другої світової війни, який торгівельний орган, який покликаний налагодити мирне співробітництво між європейськими країнами, яким не було сенсу втягуватися у війни, і, тим паче, у країнах, які не входять до цього блоку.

У статті 41.2 Лісабонського договору ЄС, що є найближчим до конституції ЄС, вказано, що «витрати, пов’язані з операціями, які мають військові або оборонні наслідки», не можуть бути віднесені до його спільного бюджету.

Але після вторгнення Росії в Україну, блок зайняв нову позицію. Поряд із фінансуванням поставок зброї, Європейські сили оборони також навчають близько 30 000 українських військових у Польщі та Німеччині, знову ж таки вперше під час активного конфлікту.

ЄС також перейшов до фінансування спільних закупівель зброї між країнами-членами. Політика оборони та безпеки, погоджена минулого року, передбачає створення сил «швидкого розгортання» чисельністю 5000 військовослужбовців і формування нових засобів кібернетичної та космічної оборони.

Такий підхід, зазначає Янгс, суперечить зміні західних країн, які стають менш готовими брати участь у живих конфліктах, тенденція, яку найкраще ілюструє нещасна евакуація західних військ з Афганістану у 2021 році та зменшення зусиль щодо впливу на війни у Сирії і Лівії.

«Якщо ми подивимося на період до лютого 2022 року, тенденція була дуже обережною, своєрідною формою участі у конфліктних ситуаціях», — каже Янгс.

Але першу загарбницьку війну на європейському континенті з 1945 року в країні, яка межує з чотирма державами ЄС, неможливо було ігнорувати.

«Ніхто в Європейському Союзі не розпалює війни. Ми — мирна організація», — каже Боррель. – «Але з самого початку, коли я прийшов на цю посаду, я сказав, що [моєю відповідальністю] є зовнішня політика та політика безпеки».

Вторгнення Росії, за словами Борреля, дало зрозуміти ЄС, що «ви повинні продемонструвати силу і відповісти».

«ЄС формувався на відмові від ідеї сили», – пояснює він. – «Ми не ведемо війни. Ми навіть не примушуємо вас. Ми просто торгуємо з вами. Ми проповідуємо і торгуємо. І зараз . . . ми навчаємо солдатів і озброюємо їх», — додає Боррель, зазначаючи, що єдиним кроком, який залишився, є активна участь у війні.

Різкі зміни в політиці за такий короткий час не обійшлися без опору та спотикань.

Угорщина, яка мала тісніші стосунки з Москвою, ніж більшість інших країн ЄС, і неспокійну історію з Україною, спочатку висунула заперечення проти використання EPF у війні.

Але Будапешт зрештою поступився, побоюючись, що він буде єдиною державою-членом, яка виступає в опозиції, і погодився платити внески до EPF за умови, що зброя, яка постачається в Україну, не буде йти транзитом через її територію.

Деякі дипломати ЄС також приватно сумнівалися, чи постачання зброї для війни відповідає заявленій місії EPF щодо «підтримки миру, запобігання конфліктам», і чи зосередження уваги на Україні означає, що інші країни, які потребують підтримки, ігноруються.

Навіть офіційні особи з абсолютно проукраїнських держав-членів ЄС були вражені, коли Боррель через кілька годин після оголошення рішення озброїти Київ заявив журналістам, що EPF може фінансувати «винищувачі» для України.

Через рік війни, це ще вважають занадто агресивним кроком, який може спровокувати ескалаційну відповідь Москви.

Перевірка єдності

Виклик для ЄС полягає в тому, як довго він зможе підтримувати Україну у війні, яка не має ознак закінчення. І Росія, і Україна вірять, що можуть відвоювати більше території, і не виявляють бажання до мирних переговорів.

У той же час європейські офіційні особи попередили, що оборонна промисловість континенту «під напругою», а збройові заводи працюють на повну потужність, щоб відповідати вимогам війни. У січні Росія випустила в чотири рази більше артилерійських снарядів на день, ніж Україна.

Держави-члени погодилися подвоїти розмір EPF, щоб забезпечити потік зброї, а деякі країни наполягають на більшій кількості спільних закупівель критично важливих поставок, таких як артилерійські боєприпаси, які фінансуються з фонду.

Незалежно від того, як надходять гроші, найбільшим фактором впливу на зміни Брюсселя щодо озброєння України будуть її майбутні відносини з Росією та її ставлення до інших держав, які загрожують економічній чи територіальній цілісності ЄС.

«Логіка безпеки [ЄС], стратегічна логіка стількох років, полягала в тому, щоб спробувати допомогти зміцнити Росію, зробити Росію більш стабільною та успішною, і певною мірою, принаймні, бути інклюзивним з Росією з точки зору будівництва європейського порядку», — каже Янгс. «Тепер це докорінно змінилося, і це стане частиною довготривалої спадщини».

Економічні труднощі, викликані війною, відчуваються в усьому ЄС, змушуючи багатьох гадати, як довго він зможе підтримувати Україну. Ціни на енергоносії залишаються високими, що сприяє кризі вартості життя в багатьох країнах.

Незважаючи на публічні заяви про єдність, офіційні особи ЄС постійно наголошують у приватних розмовах, що збереження єдності є найактуальнішим завданням, оскільки вони прагнуть узгодити спільні відповіді. У той час як національні опитування свідчать про те, що європейські суспільства продовжують підтримувати Україну, у країнах ЄС усвідомлюють, що продовження військової підтримки Києва дорого коштуватиме для платників податків.

Багато європейських чиновників вважають, що підтримка EPF для України є ще більш важливою, враховуючи те, наскільки вона здивувала критиків підходу ЄС, який, як правило, не ставить безпеку на перше місце, і його давню репутацію ухиляння, внутрішніх чвар і запізнілих дій.

«Вкладення грошей авансом демонструє стратегічне лідерство, намагання керувати змінами, стимулювати наративи, а не просто керуватися подіями. Це абсолютно нова ера в Європейському Союзі», – підсумовує Кусті Сальм, постійний секретар Міністерства оборони Естонії.