Якщо й можна зробити урок з Будапештського меморандуму, поки Білий дім розмірковує про місце України у післявоєнному європейському порядку безпеки, то це те, що легший варіант не завжди є правильним

В історії руйнувалося безліч імперій, але тільки одного разу наддержава, що володіє ядерною зброєю, зникла з карти світу відразу. Коли 25 грудня 1991 року над Кремлем востаннє спустили прапор із серпом та молотом, грізний ядерний арсенал Радянського Союзу раптово розкинувся на території чотирьох незалежних країн: Росії, України, Білорусі та Казахстану. Не було плану, що робити далі. Про це йдеться в аналітичній публікації Еріка Чіарамелли, старшого наукового співробітника програми Росії та Євразії у Фонді Карнеґі за міжнародний мир на сторінках The Lawfare Institute, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

У книзі Маріанни Буджерін «Успадкування бомби» розповідається про те, як одна з цих нових країн, Україна, стала володаркою третього за величиною ядерного арсеналу у світі — більше, ніж сукупні запаси Китаю, Франції та Великобританії на той час і вирішила мирно роззброїтися за кілька років. Денуклеаризація України була непростим процесом. Спочатку відмовившись від ядерної зброї, українські офіційні особи прагнули визнати, що їхня нова незалежна країна є законною спадкоємицею частини радянського ядерного арсеналу, яка заслуговує на фінансову компенсацію та гарантії, що роззброєння не поставить під загрозу безпеку України.

Глибоко опрацьована книга Буджерін, надрукована наприкінці 2022 року, має очевидну актуальність і сьогодні. В обмін на денуклеаризацію, Україна отримала гарантії безпеки від США, Великобританії та Росії у грудні 1994 року у документі, відомому як Будапештський меморандум. Але Росія порушила свої обіцянки, спочатку у 2014 році, коли вона анексувала Крим та розв’язала війну на Донбасі, а потім 24 лютого 2022 року, коли розпочала повномасштабний наступ.

На тлі безрозсудного брязкання ядерною зброєю Москви та дев’ятирічної агресивної війни проти свого сусіда, безсилля Будапештського меморандуму змусило багатьох задуматися, і це зрозуміло, чи не помилилася Україна, здавши свою ядерну зброю.

«Якби зараз в Україні була ядерна зброя, якби ми тоді не припустилися такої великої помилки, а я сьогодні вважаю, що це була помилка, не було б вторгнення, і у нас були б зараз свої території», — сказав Президент України Володимир Зеленський в інтерв’ю у 2021 році, через вісім років після захоплення Криму та за рік до повномасштабного вторгнення Росії.

Навіть експрезидент США Білл Клінтон у нещодавньому інтерв’ю висловив співчуття з приводу того, що змусив Україну роззброїтися: «Я відчуваю особисту відповідальність, бо я змусив їх відмовитися від своєї ядерної зброї. І ніхто з них не вірить, що Росія провернула б цей трюк, якби Україна досі мала ядерну зброю».

Для українців жорстоке спустошення, яке Росія завдала їм з лютого 2022 року, лише зробило цю контрфактику ще болісною. Але Буджерін, яка народилась і виросла у Львові, а нині – старша наукова співробітниця проекту з управління атомом у Белферівському центрі Гарвардської школи Кеннеді, застерігає від спрощених наративів. Денуклеаризація України, на її думку, була помилкою.

«Основна проблема з такою контрфактуальністю, — стверджує вона, — полягає у припущенні, що можна ізолювати та налаштувати лише одну змінну — рішення зберегти ядерну зброю — без порушення ширшої мережі міжнародних та внутрішніх політичних та економічних факторів, які об’єднували сучасну Україну. Якби Україна відмовилася [роззброюватись], це була б уже не та країна, що сьогодні, але з ядерною зброєю. Справді, сумнівно, що це була б країна взагалі».

Україна могла б стати державою-ізгоєм у той час, коли її незалежність була далека від гарантованої, а її головною метою було вступити у світову спільноту як член із доброю репутацією, стверджує вона. І навіть якби Україні, озброєній ядерною зброєю, якимось чином вдалося поодинці орієнтуватися у більш ворожому міжнародному середовищі, вона не налагодила б тих великих контактів із Заходом, які встановила протягом десятиліть після роззброєння.

Ядерне розлучення

Буджерін починає свою розповідь з аварії на Чорнобильській АЕС у квітні 1986 року. Шок, спричинений цією катастрофою та незграбні спроби радянського керівництва приховати її, активізували українські сили, які виступали за незалежність, у той час, коли гласність та перебудова Михайла Горбачова лише розпочиналися. Антиядерні настрої охопили український національно-демократичний рух, який отримав близько чверті місць в українському парламенті, Верховній Раді, на перших та єдиних багатопартійних виборах, проведених у Радянському Союзі у березні 1990 року.

Через кілька місяців демократична опозиція приєдналася до націонал-комуністів у Раді, щоб проголосити державний суверенітет України, після аналогічних заяв Росії та інших радянських республік. Крім затвердження права сформувати армію та запровадити національну валюту, декларація Ради передбачала перетворення України на нейтральну державу без ядерної зброї. Для українського руху за незалежність, зазначає Буджерін, відмова від ядерної зброї стосувалася не лише Чорнобиля; це було критичне питання безпеки. Доки Україна розміщувала у себе зброю, командування і управління якою здійснювалося через Москву, вона ніколи не могла домогтися справжнього суверенітету.

У процесі того, як сили, що роздирають Радянський Союз, посилювалися протягом 1991 року, доля радянського ядерного арсеналу вийшла на перше місце в американському політичному порядку денному. Сумнозвісна промова президента США Джорджа Буша-старшого «Курча по-київськи» перед Радою на початку серпня, в якій він попередив про небезпеку «самовбивчого націоналізму», стала втіленням донкіхотських зусиль Вашингтона щодо стримування відцентрових сил, які нищили колишнього суворого супротивника в особі СРСР.

Американські офіційні особи щосили намагалися пристосуватися до прискореного процесу дезінтеграції, особливо після того, як прихильники жорсткої лінії спробували повалити Горбачова через кілька тижнів після візиту Буша. Серпневий переворот запустив каскад подій, кульмінацією яких став розпад Радянського Союзу, а питання про майбутнє України опинилося у центрі драми. Президент Росії Борис Єльцин, прагнучи вирвати контроль за інститутами центрального уряду у Горбачова, приєднався до України, яка проголосила незалежність через кілька днів після перевороту. Але Україна пішла на жорстку угоду. Леоніду Кравчуку, лідеру української комуністичної партії та голові Ради, вдалося переграти обох своїх колег у Москві, забезпечивши Україні повну незалежність після переважної більшості голосів на референдумі у грудні 1991 року.

Ключові питання щодо радянської ядерної зброї залишилися без відповіді, коли Єльцин, Кравчук та їх білоруський колега зібралися через тиждень після українського референдуму, щоб оголосити про розпад Радянського Союзу. У Біловезьких угодах, які замінили Радянський Союз – Співдружністю Незалежних Держав (СНД), йшлось про те, що сторони «зберігатимуть та підтримуватимуть під спільним командуванням спільний військово-стратегічний простір, включаючи єдиний контроль над ядерною зброєю». Як це працюватиме на практиці, залишалося тільки гадати.

Сполучені Штати наполягали на тому, щоб після розпаду Радянського Союзу виникла лише одна ядерна держава-наступник. Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ), підписаний 1968 року, визнав лише п’ять держав, які мають ядерну зброю: постійних членів Ради Безпеки ООН. Він не припускав, що одна з сторін, розпадеться на кілька держав. Офіційні особи США також побоювалися, що в основному мирне радянське розлучення може перерости в насильство, перетворивши регіон на потужну «Югославію з ядерною зброєю». Не бажаючи бачити розширення ядерного клубу, вони вирішили, що найбезпечнішим для Росії було б зайняти місце Радянського Союзу у ДНЯЗ.

Частково підхід Вашингтона пояснювався тим, що він давно спілкувався з Москвою зі стратегічних питань. Росія зберегла оперативний контроль над усіма ядерними озброєннями на території колишнього Радянського Союзу і була єдиною з чотирьох радянських ядерних спадкоємиць, здатною самостійно проектувати та виробляти боєголовки та системи доставки.

І все ж таки Вашингтон не міг ігнорувати той факт, що третина радянського арсеналу фізично знаходилася за межами території Росії. Таким чином, переконати Білорусь, Казахстан та Україну роззброїтися стало головним пріоритетом для Вашингтона.

Звивистий шлях до роззброєння

Буджерін спритно простежує, як початкова позиція України щодо відмови від ядерної зброї змінювалася залежно від того, як країну дедалі більше турбували спроби Росії утвердитися, як гегемон на пострадянському просторі. Криза у Криму на початку 1992 року, розпалена консервативними політичними силами у Москві, стурбувала українських чиновників, які побоювалися, що частина російської еліти не готова прийняти незалежність України.

Єльцин дистанціювався від територіальних домагань прихильників жорсткої лінії, але його прагнення перетворити СНД на наднаціональну організацію з опорою на Москву викликало тривогу у Києві. На думку Кравчука, він погодився на СНД лише для того, щоб завершити радянське розлучення, а не укладати нову угоду, яка б обмежила незалежність його країни. Спроби Єльцина натиснути на Кравчука щодо розподілу радянських військових об’єктів, особливо Чорноморського флоту та військово-морської бази у Севастополі, ще більше посилили стурбованість України.

Боротьба за глобальне бачення СНД означала, що початкове формулювання «єдиного контролю» над ядерною зброєю — своєрідна система спільного управління, що включає Росію, Україну, Білорусь та Казахстан — виявилось нежиттєздатним. Навесні 1992 року Кравчук встановив «адміністративний контроль» над ядерною зброєю на території України, що викликало невдоволення, як у Москві, так і у Вашингтоні. Його рішення, як показує Буджерін, не було пов’язане із бажанням зберегти ядерну зброю. Швидше, це відображало зростаюче усвідомлення Києвом того, що ця зброя була найкращим доступним важелем для визнання законних інтересів безпеки України.

У цьому контексті Україна почала наполягати на наданні США гарантій безпеки в обмін на ядерне роззброєння. Відвідавши президента Буша у Білому домі у травні 1992 року, Кравчук поділився своїми побоюваннями щодо кримської кризи та потенційного російського реваншизму, з тривогою відзначивши «імперські тенденції, які починають виявлятися в Росії». Він сказав Бушу, що угода стосовно денуклеаризації не може залишити Україну без «надійних» гарантій безпеки.

Але Буш та його радники, зазначає Буджерін, не поспішали усвідомити глибину незахищеності України. Білий дім відхилив прохання Кравчука, вказавши на звичайні зобов’язання, які Сполучені Штати вже взяли на себе у ДНЯЗ та Гельсінському Заключному акті. Україна, зрозуміло, хотіла чогось більш конкретного та дієвого. Тим часом, кампанія Москви, спрямована на те, щоб позбавити Україну незалежності, лише посилила ситуацію.

«Залежно від того, як відмова Росії повністю визнати суверенітет України ставала дедалі очевиднішою, а загроза прикордонного ревізіонізму дедалі загрозливішою, — пише Буджерін, — небажання України віддати ядерну зброю посилювалося, а вимога західних гарантій безпеки ставала дедалі наполегливішою».

До кінця президентського терміну Буша, і особливо після того, як Клінтон вступив на посаду президента, Сполучені Штати усвідомили, що припустилися помилки, віддавши пріоритет ядерній проблемі у своїх відносинах з Україною, виключивши все інше. Білий дім перейшов до більш широкої стратегії взаємодії, сподіваючись переконати Київ, що його безпекові інтереси будуть взяті до уваги. Але внутрішня політика України значно ускладнилася. Кравчуку довелося боротися з наполегливішою Радою, яка втрутилася у переговори з ядерних питань із непохитними вимогами гарантій безпеки та фінансових компенсацій.

Деяких читачів може втомити детальний виклад Буджерином внутрішнього процесу ухвалення рішень щодо ядерної проблеми в Україні, особливо у 1992 та 1993 роках, але саме в цьому виявляється її оригінальне дослідження. На додаток до інтерв’ю з багатьма ключовими гравцями, вона виявила численні документи з українських державних архівів, які проливають нове світло на історію, яка принаймні для англомовної аудиторії ще не була розказана.

Документи знаходяться у відкритому доступі, як частина великої колекції на веб-сайті Архіву національної безпеки. Вони показують діапазон варіантів політики, які розглядало українське керівництво та аргументи, які, зрештою, схилили Київ до тотального ядерного роззброєння. Зрештою, як показує Буджерін, багато чинників переконали українських чиновників у тому, що зброя є радше тягарем, аніж активом. Більше того, участь американської дипломатії та фінансова допомога мали вирішальне значення для пошуку рішення, з яким могли погодитись і Київ, і Москва. Зрештою, Україна передала свої ядерні боєголовки Росії в обмін на низькозбагачений уран для палива своїх атомних електростанцій; утилізувала тисячі ракет, бомбардувальників та іншої пов’язаної інфраструктури в обмін на 500 мільйонів доларів зі Сполучених Штатів; та гарантії безпеки у Будапештському меморандумі.

Помилки Будапешту

Успіх ядерного роззброєння України, звісно, затьмарений провалом Будапештського меморандуму. Але Буджерін показує, яку користь Україні приніс переговорний процес, який перетворився на угоду.

«Зрештою, історія ядерного роззброєння України не зводиться до того, що сильні роблять те, що хочуть, а слабкі страждають», — пише вона.

Завдяки рішучій дипломатії, Україна змогла відстояти свої інтереси та суверенітет як нова незалежна держава та зберегти свої позиції з двома ядерними наддержавами. Вона отримала визнання, проклавши шлях до компенсації та більш вигідної угоди, ніж якби із самого початку поступилась вимогам Америки та Росії. Буджерін також вітає ДНЯЗ за те, що він став дороговказом для всіх основних гравців у той час, коли майбутнє було глибоко невизначеним.

При цьому, Буджерін звинувачує чиновників з адміністрацій Буша та Клінтона у відсутності творчого підходу до ролі України у європейській безпеці. Розбіжність між прагненням Росії до регіональної гегемонії та прагненням України стати суверенною європейською державою була очевидною для політиків із самого початку. Але Вашингтон сподівався, що ця напруженість поступово спаде у процесі того, як реформи Єльцина приживуться в Росії. Водночас, крок Клінтона щодо розширення НАТО без визначення місця України в альянсі або поруч із ним лише посилив невпевненість у безпеці країни.

Озираючись назад, Будапештський меморандум міг би стати вирішенням цієї проблеми. Він міг знизити ризик можливої російської агресії, якби містив чіткий механізм примусу, включаючи покарання за його порушення.

«Будапештський меморандум міг би стати міцною частиною архітектури європейської безпеки після закінчення холодної війни, але, натомість, він замаскував вакуум безпеки розміром з Україну», – пише Буджерін.

Розглядалися альтернативи. Одним із документів, які Буджерін виявила у своїх архівах, є пропозиція Міністерства закордонних справ України від 1993 року щодо укладення договору про гарантії безпеки. Проект договору був набагато сильнішою версією того, що, зрештою, було укладено у Будапештському меморандумі. Юридично зобов’язуюча домовленість включала б штрафи для порушників та чіткі зобов’язання гарантів надати допомогу Україні у разі нападу на неї. Але американські офіційні особи тоді відкинули цей договір.

Вашингтон вважав, що зможе досягти денуклеаризації України з меншими витратами, а його майбутні зобов’язання перед Україною залишалися невизначеними. Можна тільки поставити запитання, чи міг такий договір змусити президента Росії Володимира Путіна двічі подумати про анексію Криму у 2014 році. Очевидно, що стратегія Заходу, спрямована на вирішення проблеми безпеки України, більше не є життєздатною. З’явилися повідомлення про те, що Сполучені Штати та їхні союзники розглядають певну форму гарантій безпеки для України, що є довгоочікуваним кроком, який матиме вирішальне значення для «справедливого та міцного миру», який залишається політичною метою Заходу.

За два десятиліття після Будапешта, лідери України також не змогли створити сучасну армію, яка б могла тримати Росію на дистанції. Хронічне недофінансування та корупція спустошили українську армію настільки, що коли російські війська таємно увійшли до Криму наприкінці лютого 2014 року, Україна змогла зібрати не більше 5000 боєздатних військовослужбовців для захисту країни. Після закінчення війни, керівництво України має зробити так, щоб армія більше ніколи не була непридатною.

У певному сенсі, масована військова підтримка, яку Сполучені Штати надавали Україні з лютого 2022 року, є відкладеним платежем за ядерне роззброєння у 1990-ті роки. Але ціна набагато вища, ніж могла б бути, якби Вашингтон свого часу взяв на себе чіткіші зобов’язання щодо забезпечення безпеки України. Якщо й можна зробити урок з Будапештського меморандуму, поки Білий дім розмірковує про місце України у післявоєнному європейському порядку безпеки, то це те, що легший варіант не завжди є правильним.