Вони можуть слугувати інституційним рішенням для перехідного етапу, допоки окуповані території не будуть повністю включені в українську систему децентралізованого місцевого самоуправління

25 жовтня 2020 року в Україні відбудуться перші загальнонаціональні місцеві вибори з часу завершення початкового етапу реформи децентралізації, яка стартувала у квітні 2014 року. Голосування матиме додаткове значення, як важливий крок вперед до представницької демократії в Україні та ухвалення європейських стандартів самоуправління. Про це йдеться в аналітичній публікації Андреаса Умланда, старшого експерта Українського інституту майбутнього на сторінках Atlantic Council, переклад якої пропонує Foreign Ukraine.

З відомих для усіх причин, місцеві вибори не можуть проводитись в окупованих Росією районах східної України. Москва продовжує закликати до цього, але Київ виключає це до відновлення контролю над територіями.

В Україні тривали гарячі дискусії з приводу проведення місцевих виборів у підконтрольних районах Донбасу безпосередньо неподалік лінії розмежування, яка розділяє українські та російські війська. Центральна виборча комісія (ЦВК) вирішила не проводити місцеві вибори у 18 таких населених пунктах.

З 2015 року більшість прифронтових територій Донбасу не є самокерованими. Натомість вони підпорядковані тимчасовим військово-цивільним адміністраціям (ВЦА). Ключовий склад ВЦА безпосередньо призначається Києвом і підпорядковується Командуючому Операцією об’єднаних сил (ООС) на Донбасі.

Спочатку передбачалось, що термін чинності закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від лютого 2015 року закінчиться через рік, але з цього часу він неодноразово зазнавав змін і пролонгації. Тим часом, кількість муніципальних та субрегіональних ВЦА на місцевому та районному рівнях поступово збільшується.

ВЦА володіють усіма звичайними законодавчими та виконавчими повноваженнями, а також деякими надзвичайними повноваженнями в регіонах, де вони працюють. Ця форма військово-цивільного управління є тимчасовим вирішенням проблеми місцевого самоврядування у районах, де тривають активні бойові дії або можуть виникнути у будь-який час. В умовах політичної дестабілізації та економічних негараздів через війну, ВЦА покликані забезпечити елементарний порядок й запобігти російським диверсіям через лінію розмежування.  

Хоча, це необхідно для безпеки, але ВЦА суперечать демократичній логіці далекосяжних реформ децентралізації в Україні з 2014 року. Через відсутність виборного представницького органу влади, колективне ухвалення рішень та розподіл законодавчих й виконавчих функцій, стримувань й противаг є недостатніми. Керівники ВЦА здійснюють особистий контроль за своїми адміністраціями: наймають та звільняють персонал, несуть відповідальність за усі напрямки їх діяльності. Крім того, вони є одноосібними розпорядниками бюджету ВЦА, а закон не вимагає жодних громадських рад при них і тому відсутність зовнішнього нагляду ще більше посилює персональний вплив керівника і усуває усі перешкоди для автократичного управління.

Такий консенсус не повинен бути перманентним. Якщо б Україна досягнула великого прогресу у мирному процесі, прийдешні місцеві вибори надали б чудову можливість перейти від ВЦА до виборних місцевих органів влади. На превеликий жаль, це не так.

Зараз було б передчасно проводити вибори у більшості районів, підконтрольних ВЦА з низки різних причин. Технічні проблеми передбачають відсутність багатьох жителів через військову загрозу, а також зруйнування фізичної та соціальної інфраструктури для передвиборчих кампаній. Як правило, території, керовані ВЦА, особливо є вразливими для інкорпорування Росії та дезінформації, хоча кремлівські ЗМІ досі є надто досяжними вздовж лінії розмежування.

Поточний стан цих територій вказує на те, що обраним 25 жовтня місцевим депутатам не буде що вирішувати. Більшість повсякденних функцій, які виконують їх колеги в інших регіонах України, є не актуальними для прифронтових громад, де нормальна економічна та соціальна діяльність є вкрай обмеженою. Натомість пріоритети місцевих адміністрацій вздовж 400-кілометрової лінії фронту стосуються безпеки та оборони разом з такими потребами, як стабільне забезпечення електроенергією, водою й опаленням, а також ремонтом важливої інфраструктури.

Замість проведення місцевих виборів у прифронтових громадах, Україні доведеться підтримувати ВЦА. Варто також ухвалити нове законодавство, яке покращить їх функціональність. Нова версія закону про ВЦА може забезпечити активнішу участь громадянського суспільства, а також покращити мехнізми зворотнього зв’язку між адміністративним персоналом та місцевими громадами.

Здебільшого керівники ВЦА уже перебувають у тісних контактах не лише з державними установами, але й з місцевими неурядовими організаціями, підприємствами, політичними активістами та засобами масової інформації. Ці відносини були б ефективнішими, якщо б було правове регулювання та створені офіційні консультативні ради при ВЦА.

Крім того, місцеві громади можуть бути залучені у процес вибору релевантних кандидатів для комплектації штату ВЦА. Також може бути корисним встановити формалізовану процедуру розгляду скарг, яка дозволить місцевим громадським організаціям, бізнес-асоціаціям, мас-медіа та політичним партіям офіційно повідомляти про неправомірні дії представників ВЦА у штаб-квартиру JFO.

Такі заходи всерівно не приведуть поточну систему ВЦА у відповідність з демократичними принципами децентралізованого місцевого самоврядування, які діють в інших регіонах України. Проте, це дозволить надати тимчасовим ВЦА стійке політичне підгрунтя. Зважаючи на відсутність ознак завершення російсько-української війни, ВЦА, ймовірно, доведеться зберегти на багато років.

Ба більше, у майбутньому ця модель надзвичайного місцевого управління, яка складається з централізовано призначених співробітників ВЦА й громадських рад, може стати взірцем для тимчасового керування територіями, які зараз окуповані Росією. Після їх звільнення, демілітаризація та реінтеграція буде складатись з декількох етапів. У цьому контексті ВЦА можуть слугувати інституційним рішенням для перехідного етапу, допоки окуповані території не будуть повністю включені в українську систему децентралізованого місцевого самоуправління.