Якщо у 2019 році національна політика просторового розвитку зосереджувалася на 41 великій міській агломерації, які мали стати рушіями економічного зростання в масштабах усієї країни, то тепер нова стратегія визначила 2160 «опорних населених пунктів», розподілених по всій території РФ; їхнім завданням стало утримання населення, надання життєво важливих послуг і забезпечення територіальної цілісності
Географічне становище Росії — найбільшої країни світу, яка охоплює 11 часових поясів і межує із 14 державами, — завжди створювало складне завдання для системи управління: як підтримувати економічну активність, інфраструктуру та базові послуги на величезній території з украй нерівномірним розселенням людей. Понад 4,5 роки війни проти України, санкції та розрив міжнародних відносин значно ускладнили це завдання. Однією зі сфер, де стає помітною реакція на цей зростаючий тиск, є національна політика просторового розвитку Росії. Про це йдеться в авторській колонці Софії Борушкіної, дослідниці Центру Роберта Шумана при Інституті Європейського університету (Австралія) на сторінках The Conversation, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.
У моєму нещодавно опублікованому дослідженні, проведеному спільно з Антоном Городнічевим, ми порівнюємо російські стратегії просторового розвитку 2019 та 2024 років і простежуємо суттєві зміни у підходах держави до територіального планування. Ці стратегії увиразнюють політичний вибір Росії: які населені пункти мають зростати, які потребують підтримки та з якою метою.
У 2019 році національна політика просторового розвитку зосереджувалася на 41 великій міській агломерації, які мали стати рушіями економічного зростання в масштабах усієї країни. Тепер нова стратегія визначила 2160 «опорних населених пунктів», розподілених по всій території держави; їхнім завданням стало утримання населення, надання життєво важливих послуг і забезпечення територіальної цілісності.
Виклик, пов’язаний з управлінням величезною та неоднорідною територією, нікуди не зник. Змінилося лише бачення урядом того, яких цілей має досягати політика просторового розвитку.
Коли ставка робилася на великі міста
Стратегія Росії 2019 року належала до епохи, коли зосередження населення та економічної активності у великих містах із розвиненими транспортними й комунікаційними зв’язками вважалося шляхом до національного процвітання. Ця ідея не була суто російською: міжнародні організації та економісти-урбаністи давно просували великі міські агломерації як рушії продуктивності та інновацій, а курс самої Росії на розвиток агломерацій безпосередньо спирався на європейську політику просторового розвитку, економічну географію та рекомендації міжнародних інституцій розвитку.
Міська агломерація — це, по суті, велике місто та навколишні поселення, пов’язані між собою спільним ринком праці, транспортною мережею та сферою послуг. У стратегії 2019 року було визначено 41 таку агломерацію; очікувалося, що вони стануть центрами концентрації інвестицій, технологій і населення.
Однак ця модель передбачала наявність певних умов: доступу до інвестицій і міжнародних ринків, а також відносно вільного руху капіталу, технологій і людей. Стратегія 2019 року й далі розглядала розвиток саме в цих категоріях: конкурентоспроможність, міжнародна інтеграція, включеність у глобальні економічні мережі. Після вторгнення Росії в Україну у 2022 році підтримувати ці припущення стало значно складніше.
Від зростання до територіальної стабільності
Після того, як російсько-українська війна переросла у повномасштабний військовий конфлікт, міжнародні санкції посилилися, іноземні інвестиції скоротилися, торгівля та логістика були порушені, економічні відносини змістилися від Європи, а безпека і технологічна самостійність стали важливішими політичними проблемами. Цей тиск перетинався з довготривалими проблемами, включаючи демографічний спад та велику регіональну нерівність.
У цьому зміненому контексті раніше периферійна ідея – опорні поселення – стала організуючим принципом Стратегії просторового розвитку Росії до 2024 року. Замість того, щоб зосередитися переважно на кількох десятках великих центрів зростання, остання стратегія прагне набагато ширшого територіального охоплення. Її 2160 опорних поселень є дуже неоднорідними: більшість надають послуги навколишнім територіям, тоді як інші мають функції безпеки кордонів, наукові або стратегічні інфраструктурні функції.
Стратегія також більш чітко, ніж попередня, стосується того, де уряд бачить вразливість. Її розширена категорія «геостратегічних територій» охоплює Калінінград, Далекий Схід, Північний Кавказ та Арктику, а також муніципалітети, які межують з країнами, які Росія визначає як недружні – на практиці це переважно країни-члени Європейського Союзу. Разом із переорієнтацією торгівельних та логістичних коридорів на азійські ринки, це змінює перспективи регіонів, розвиток яких формувався їхньою близькістю до Європи. Місця, які колись представлялися як ворота, тепер розглядаються як периферії.
Яку роль покликані відігравати «опорні поселення»
Опорне поселення не має прямого відповідника у міжнародній практиці просторового планування. Поза межами планування цей термін вживається у військовому та правоохоронному контекстах для позначення позиції, що утримує лінію оборони або закріплює контроль над певною територією — тобто пункту, який забезпечує присутність і базове функціонування на ширшому просторі.
Це допомагає пояснити стратегію 2024 року. Опорні поселення покликані утримувати населення та забезпечувати доступ до життєво важливих послуг у межах значно більшої мережі, ніж та, що охоплювалася моделлю агломерацій. Такий підхід має практичне обґрунтування: він дозволяє зберегти доступ до шкіл, медичних послуг та інфраструктури в районах зі слабким економічним зростанням. Крім того, це забезпечує присутність держави в тих частинах країни, звідки вона, керуючись суто економічними критеріями, могла б відступити.
Для мешканців це обрізає обидві сторони. Залишати відкритими школу, клініку та дорогу у маленькому містечку — це справжня вигода, яку ніколи не обіцяла політика, побудована навколо кількох десятків великих міст. Але збереження базових послуг — це не те саме, що створення робочих місць, підвищення доходів або розширення можливостей соціальної мобільності. Понад 1500 опорних населених пунктів уже мають стабільно низький рівень життя. Таким чином, новий підхід ризикує зробити «не погіршення» прийнятним показником успіху для багатьох периферійних місць.
Російський приклад показує, що політичні моделі часто здаються універсальними, оскільки умови, що стоять за ними, сприймаються як належне. Розвиток, керований агломераціями, поширився в епоху розширення торгівлі, мобільного капіталу та впевненості у зростанні мегаполісів. Коли ці умови слабшають, навіть глибоко вкорінені ідеї планування можуть втратити свою силу. Росія більше не запитує лише про те, де можна генерувати зростання, а про те, що потрібно підтримувати, коли на саме зростання стає важче сподіватись.
