Деякі історичні уроки із попередніх мирних домовленостей щодо гарантій безпеки можна умовно перенести на випадок Росії та України

Війна в Україні ставить серйозний виклик для дипломатів та експертів з вирішення конфліктів: обидві сторони дотримуються вимог, які важко узгодити, а компроміси настільки суттєві, що жодна не схильна поступатися. Однак після зустрічей на Алясці та у Вашингтоні центральним пунктом мирного порядку денного стали гарантії безпеки для України; положення, які теоретично могли б задовольнити основних зацікавлених сторін та підтримати міцний регіональний мир. Про це йдеться в аналітичній статті Geopolitical Monitor, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

ЗМІ не надто багато говорять про гарантії безпеки для Росії, що зрозуміло, оскільки Москва є агресором, і пропозиція захисту для загарбника може здатися нелогічною. Однак варто пам’ятати, що російський наратив презентує війну як відповідь на ймовірні загрози з боку Заходу. Таким чином, потрібна креативна архітектура безпеки, яка не лише припинить поточний військовий конфлікт, але й усуне стимули для майбутніх суперечок, надійно задовольняючи основні вимоги обох сторін стосовно безпеки.

Нова структура безпеки буде потрібна для усунення причин військового конфлікту та зменшення ризику поновлення конфронтації. Хоча будь-яка остаточна домовленість може додати щось нове до досліджень безпеки, вона повинна ґрунтуватися на історичних моделях. Деякі уроки із попередніх мирних домовленостей щодо гарантій безпеки можна умовно перенести на випадок Росії та України.

Кіпрський гарантійний договір (1960 р.)

У 1960 році Греція, Туреччина та Велика Британія уклали угоду, спрямовану на припинення міжобщинного конфлікту та зміцнення мирного конституційного ладу на Кіпрі. Пакет складався з трьох документів: 1) Договір, який створив Республіку Кіпр та визначив суверенні бази Великої Британії; 2) Гарантійний договір, згідно з яким три держави визнали та гарантували незалежність, територіальну цілісність та конституційний лад Кіпру, включаючи чітку заборону на об’єднання з іншою державою або розділ; та 3) Договір про союз, який дозволяв обмежені грецькі і турецькі військові контингенти на острові. Конституційно Кіпр прийняв систему розподілу влади з президентом-греком-кіпріотом та віце-президентом-турком-кіпріотом, кожен з яких мав право вето з певних питань, поряд з комунальними інституціями та квотами на державній службі.

Випадок Кіпру демонструє, що гарантійні домовленості з протилежними інтересами можуть зміщуватися в бік мінімального забезпечення виконання або бути інструменталізованим однією стороною. Сполучене Королівство часто надавало пріоритет доступу до суверенних баз та внутрішньонатівському врегулюванню кризових ситуацій, а не рішучому захисту конституційного ладу, що описується як британський прагматизм.

Позиція Лондона мала тенденцію до посилення або пом’якшення через позиції США та союзників, а човникова дипломатія Сполучених Штатів часто брала на себе відповідальність у кризових ситуаціях. Результатом стала ерозія початкового дизайну розподілу влади, незважаючи на формальні гарантії. Основний урок полягає в тому, що інтереси гаранта повинні узгоджуватися з виконанням угоди.

Перенесення моделі кіпрського типу на Україну викличе кілька проблем:

Логіка державності/поділу. Пакет 1960 року супроводжував створення держави та зміцнював зовнішні гарантії; будь-яке аналогічне нове політичне утворення на окупованій українській території було б неприйнятним для Києва та закріплювало б поділ, а не відновлювало б суверенітет. Більш обмежена концепція, домовленості про високу автономію в рамках України, ще зіткнеться із перешкодами легітимності, безпеки та перевірки. У домовленості кіпрського типу територія залишається в межах міжнародно визнаних кордонів держави, але внутрішні територіальні одиниці отримують автономний статус під єдиним суверенітетом. У перекладі на Україну це означатиме створення автономних республік, вільних від прямого контролю з боку Москви, у поєднанні із чіткими заборонами як на поділ, так і на об’єднання з будь-якою іншою державою. Такі заборони будуть спрямовані на збереження територіальної цілісності України, водночас визнаючи, що певні повноваження самоврядування, адміністративні, культурно-мовні, можливо, поліцейські, можуть бути передані на місцевий рівень.

Розподіл влади та місцеві сили. Хоча розподіл влади може допомогти впоратися з розділеними політичними системами, імпорт двообщинної системи вето не відповідає контексту України та ризикує інституційним паралічем. Аналогічно, дозвіл на взаємне обмежене розгортання контингентів з України та Росії у спірних районах підірве суверенітет, якщо воно не буде поставлене під жорсткий міжнародний контроль з чіткими мандатами і термінами. Одна з концепцій полягає в тому, щоб дозволити суворо обмежене, симетричне розгортання військ Україною та Росією всередині автономних районів у поєднанні із присутністю сил стримування третьої сторони, завданням яких є запобігання відновленню агресії та перевірка дотримання обмежень щодо чисельності військ та обладнання. Теоретично, якби існувала надійна гарантія зовнішньої безпеки, чіткий мандат, права доступу, повноваження на інспекцію та попередньо узгоджені заходи реагування на порушення, Київ міг би бути готовий применшити значення найближчого вступу до НАТО та обмежити розгортання важкого озброєння в автономних зонах. Однак на практиці політичні та правові ризики будь-якої російської військової присутності в Україні є гострими; Якщо взагалі розглядати таку присутність, вона повинна бути обмеженою в часі, географічно обмеженою та вбудованою у суворий режим перевірки з автоматичними наслідками за недотримання вимог.

Хто гарантує? Надійний гарант (або коаліція гарантів) потребуватиме узгоджених інтересів, можливостей та політичної волі для дотримання порушень. Держави ЄС є природними кандидатами, враховуючи їхню заявлену думку, що безпека України – це безпека Європи, але Росія навряд чи прийме держави ЄС як гарантів або будь-яке передове розгортання, яке вона сприймає. Сполучені Штати мають можливості та авторитет в організації моніторингу/застосування, але будь-яка присутність американських військ буде політично суперечливою, враховуючи внесок США в НАТО та історичний контекст відносин між США та Росією. Розгортання військ ООН є структурно складним через вето Ради Безпеки, де Росія є постійним членом. Китай не має безпосередніх інтересів, які б зробили ймовірним дороговартісний захист, і сприймається в Києві та Європі як занадто близький до Москви, щоб йому довіряти як нейтральному гаранту. Туреччина була посередником в таких угодах, як Чорноморська зернова ініціатива, і підтримує контакти з обома сторонами. Туреччина також має безпекові інтереси в регіоні. Для Анкари тривала морська перевага Росії або НАТО в Чорному морі є небажаною. Турецька політика прагне зберегти рівновагу, підтримуючи доктрину Монтре, обмежуючи позарегіональну військово-морську присутність та запобігаючи односторонній гегемонії. Однак, пріоритетні театри військових дій (наприклад, Близький Схід), позиціонування себе як гаранта мусульманського світу, внутрішні економічні обмеження та балансування з Росією викликають сумніви щодо сталого та дорогого забезпечення їх виконання.

Досвід Кіпру застерігає від гарантій, заснованих на протилежних співгарантах, та від проектів, які мають лазівки для одностороннього «відновлення» силою. Для України будь-яка надійна домовленість вимагатиме: 1) узгоджених гарантів (ймовірно, коаліції європейських держав та партнерів); 2) чітких, автоматичних механізмів забезпечення виконання (санкції/тригери допомоги), а не дискреційної доброї волі, та 3) міжнародного моніторингу, що ґрунтується на договорах та не здійснюється ООН (аби уникнути політики вето), без імпорту вето на розподіл влади або нових державних конструкцій, які б зміцнили розкол.

Єгипетсько-ізраїльський мирний договір (1979 р.)

Ізраїль погодився повністю вивести війська зі Синайського півострова, і суверенітет Єгипту над Синаєм був відновлений. Угода також започаткувала нормалізацію: дипломатичні відносини, взаємне визнання територіальної цілісності та припинення бойкотів. Додаток I розділив Синай та прилеглі райони на зони обмежених сил з детальними обмеженнями щодо особового складу та обладнання. Міжнародній групі спостерігачів було доручено перевірятии дотримання договору. Хоча договір передбачав місію сил/спостерігачів ООН, політика часів холодної війни, зокрема перспектива радянського вето в Раді Безпеки ООН, заблокувала постійний мандат. Тому Єгипет, Ізраїль та Сполучені Штати створили у 1981 році Багатонаціональні сили та спостерігачів (БССП) – незалежну місію, засновану на договорі, з легкоозброєними контингентами з кількох держав для виконання ролі моніторингу та перевірки. БССП не є бойовою силою; вона не захищає жодну зі сторін і не є «гарантом» у юридичному сенсі. Згідно з договором, суперечки мають вирішуватися шляхом переговорів та, за потреби, примирення або арбітражу.

Хоча Сполучені Штати не зазначені як офіційний гарант, вони були головним спонсором врегулювання: посередником у Кемп-Девіді, найбільшим постачальником військ до Місії з питань оборони, основним джерелом фінансування (разом з Єгиптом та Ізраїлем) та постійним постачальником двосторонньої військової та економічної допомоги обом сторонам. Ця політична, фінансова та логічна підтримка допомогла запевнити Ізраїль, що вихід військ не поставить під загрозу його безпеку, та гарантувала Єгипту надійний та неупереджений моніторинг.

Механізм типу MFO для сходу України та Криму вимагатиме чітких правових підстав, узгоджених карт та обмежень, прав доступу/інспекції, а також розподілу тягаря між країнами-учасниками. Основні проблеми України відрізняються від Синаю: Росія є основною загрозою, і Київ навряд чи погодиться на будь-яку тривалу російську військову присутність на своїй території. І навпаки, Москва навряд чи погодиться на домовленості, які вона сприймає як стратегічне вторгнення (наприклад, розміщення сил НАТО в Україні). Ця асиметрія означає, що будь-яка адаптація повинна надавати перевагу нейтральним спостерігачам, які не входять до ООН, автоматичному звітуванню про порушення та попередньо узгодженим відповідям (наприклад, санкціям/тригерам допомоги), а не покладатися на оскаржуваних «гарантів». Надійна незахідна багатонаціональна місія, що базується на договорах, може контролювати буферні/обмежені сили зони для вирішення проблем політики вето та розбіжностей щодо надійності певних армій для конфліктуючих сторін. Ретельно розроблені обмеження сил та права на інспекцію можуть зменшити ризики ескалації, зберігаючи при цьому право кожної сторони на самооборону. Перш за все, найважливішим є питання спонсорства третіх сторін. Міцні врегулювання часто потребують спроможного спонсора (або коаліції), який з часом інвестує гроші, людські ресурси та політичний капітал, навіть якщо спонсор не є офіційним гарантом.

У випадку зі Синаєм моніторинг (MFO) та спонсорство (США) були двома основними зовнішніми функціями. Розглядаючи цю логіку, виникає питання для України: хто міг би надійно забезпечити моніторинг, а хто — постійне спонсорство, за умови прийнятності, можливостей та юридичної доцільності? Сполучені Штати могли б відтворити досвід Єгипту та Ізраїлю, скликавши повноваження, логістику, фінансування та досвід підтримки спостерігачів на основі договорів. Однак внутрішня чутливість до розгортання та суперництво між США та Росією можуть обмежити будь-яку присутність у формі. Держави-члени ЄС та НАТО мають високий потенціал для фінансування, дотримання санкцій, навчання та внесків до легкоозброєної моніторингової місії, а їхні інтереси безпеки тісно збігаються з інтересами України. Проте, назва місії «НАТО», ймовірно, знизить її прийнятність для Москви; місія, яка базується на договорі та не є членом НАТО, зі значними європейськими учасниками, є більш можливою.

Організація Об’єднаних Націй добре підходить для політичного сприяння, моніторингу прав людини, питань військовополонених/внутрішньо переміщених осіб та публічної звітності. Однак новий мандат Ради Безпеки ООН для миротворчих операцій є малоймовірним та вразливим до права вето, як зазначалося під час обговорення на Кіпрі. Як зацікавлена ​​сторона в Чорному морі з робочими каналами зв’язку з Києвом та Москвою та попереднім досвідом сприяння (наприклад, зерновий коридор), Туреччина знову може служити посередником та донором у сфері моніторингу. Обмеження включають конкуруючі театри військових дій, економічний тиск та балансуючу позицію, яка може обмежити готовність до примусового виконання. Китай має потенційні важелі впливу на Москву та можливості фінансування реконструкції, але в Європі та Києві сприймається як упереджений, має обмежені безпосередні інтереси безпеки та демонструє невизначений апетит до примусового виконання.

Синайський прецедент пропонує розділення функцій: багатонаціональний спостерігач, що базується на договорі та не є членом ООН, укомплектований посередниками (переважно європейськими державами, потенційно за участю США/регіону), під постійним спонсорством спроможного зовнішнього актора або невеликої коаліції. Це відображає пару «верифікація плюс спонсорство», яка забезпечила довговічність у випадку Єгипту та Ізраїлю, водночас визнаючи поточну політику вето.

Висновок

Цей аналіз не дає єдиного історичного шаблону, який можна було б повністю перенести на контекст Росії та України; для розробки життєздатної архітектури безпеки потрібна суттєва адаптація. Кіпрським домовленостям бракувало надійного, постійного моніторингу, і вони зрештою провалилися, тоді як єгипетсько-ізраїльське врегулювання передбачало суворіші процедури перевірки та залишалося ефективним.

Ці дані підкреслюють важливість щільності перевірки, оскільки врегулювання з договірною та постійною перевіркою мають більше шансів запобігти серйозним порушенням, ніж ті, що покладаються на епізодичний або неформальний моніторинг. Довговічність, здається, покращується, коли інтереси спонсора збігаються з інтересами бенефіціарів, проте обмежена участь Сполученого Королівства на Кіпрі контрастує з роллю Сполучених Штатів у єгипетсько-ізраїльському конфлікті, де інтереси Вашингтона не були прямо ідентичними інтересам жодної зі сторін.

Таким чином, узгодженість гарантів відіграє вирішальну роль: якщо інтереси безпеки спонсора збігаються з інтересами бенефіціара (а не збігаються з інтересами спойлера), врегулювання є більш довговічними. У випадку Єгипту та Ізраїлю заздалегідь визначені відповіді, пов’язані з моніторингом, допомогли підтримувати дотримання, що демонструє позитивний вплив автоматичних порушень на довготривалий мир. Там, де договори передбачають автоматичні, поетапні реакції на порушення, рівень дотримання вищий, ніж коли реакція є дискреційною.

Однак центральним питанням залишається архітектура гаранта. Хто готовий взяти на себе відповідальність як гарант? Чи готові великі та регіональні держави співпрацювати на рівні, необхідному для підтримки такого механізму з часом? Чи забезпечать спонсори прозорий, послідовний та неупереджений підхід до своїх ролей, включаючи публічну звітність та ймовірні тригери для коригувальних дій? І, що найважливіше, чи достатньо довіряють сторони війни потенційним країнам, щоб вони служили надійними спонсорами, чи буде потрібна коаліція (наприклад, за участю європейських країн-учасниць та регіональних акторів) для розподілу тягаря, підвищення легітимності та зменшення сприйняття упередженості?