Прихильники конфіскації по обидва боки Атлантики кажуть, що Сполучені Штати, ЄС та інші країни, які володіють резервами російського центрального банку, повинні діяти спільно, аби мінімізувати будь-які наслідки для їх власного іміджу безпечної гавані

Через 13 місяців після того, як Сполучені Штати та їхні союзники заблокували доступ Росії до активів центрального банку на суму близько 300 мільярдів доларів, аби покарати Кремль за його неспровоковане вторгнення в Україну, Вашингтон і Брюссель досі ламають голову над питаннями про те, чи використовувати і як використовувати величезну купу заморожених коштів для фінансової допомоги Києву. Про це йдеться в аналітичній публікації Радіо Свобода, переказ якої пропонує Foreign Ukraine.

Задовільне юридичне рішення стає дедалі невідкладним з кожним днем і зростають питання про стійкість громадської підтримки на Заході щодо великомасштабної допомоги Україні, яка перебуває у тяжкому становищі.

Сполучені Штати та їхні європейські союзники виділили Україні військову, фінансову та гуманітарну допомогу майже на 200 мільярдів доларів після того, як 24 лютого 2022 року російські війська вчинили збройну агресію.

Але в умовах, коли закінчення війни не передбачається, а західна економіка перебуває під тиском високої інфляції, виділення нових великомасштабних пакетів допомоги може виявитися складнішим, що зробить заморожені російські резерви привабливим джерелом готівки.

«Якщо ви запитаєте себе, що політично простіше – конфіскувати активи наших супротивників, які ми вже заморозили, або присвоїти долари платників податків для підтримки економічного відновлення в Україні, – то у більшості випадків простіше буде покладатися на російські активи», – заявив Ларрі Саммерс, міністр фінансів США в уряді президента Білла Клінтона на конференції, організованій аналітичним центром Atlantic Council у лютому 2023 року.

Американські законодавці презентували різні законопроекти, в яких це пропонується, оминаючи чинні обмеження, що не дозволяють президенту чи судам конфіскувати резерви центрального банку іноземної держави — навіть завзятого ворога — розміщені у Сполучених Штатах. Проте, Білий дім чинить сильний опір потенційним юридичним та фінансовим наслідкам.

Тим часом, Європейський Союз розглядає можливість інвестування російських резервів, заморожених його державами-членами, у суверенні облігації та інші активи з низьким рівнем ризику, а також використання прибутку для допомоги Україні, як спосіб обійти обмеження, що накладаються внутрішнім та міжнародним законодавством.

Україна та деякі з її найзавзятіших прихильників на Заході кажуть, що конфіскація активів російського центрального банку та надання їх Києву є правильним рішенням з моральної точки зору. Вони кажуть, що Україна захищає Захід та глобальну демократію, а не лише себе, і стверджують, що несправедливо, коли Київ має брати для цього гроші у борг.

Сенатор США від штату Айдахо Джеймс Ріш, провідний республіканець у впливовому сенатському комітеті з міжнародних відносин, працює над новим законопроектом, який надасть президенту Джо Байдену повноваження конфіскувати та використовувати російські активи для невійськової допомоги Україні. Аналогічний законопроект, співавтором якого минулого року виступив Ріш разом із сенатором-демократом Шелдоном Уайтхаусом від Род-Айленда, так і не було винесено на голосування. Подібні законопроекти не вносили й інші законодавці.

«Я намагаюся розморозити [резерви російського центрального банку], щоб ми могли передати їх українцям», – заявив Ріш на конференції в аналітичному центрі Hudson Institute 29 березня 2023 року.

Мільярди та мільярди

Україні знадобиться 411 мільярдів доларів державних та приватних інвестицій протягом наступних 10 років, щоб відновити свою зруйновану економіку, зокрема 14 мільярдів доларів цього року в умовах війни для критично важливих потреб у відновленні, згідно спільної оцінки Світового банку, ООН, Європейської комісії та уряду України, оприлюдненої у березні 2023 року.

Чимен Кейтнер, професорка міжнародного права в юридичному коледжі Каліфорнійського університету у Сан-Франциско, заявила, що «згідно принципів справедливості та закону», Росія має платити за відновлення України, але застеріг від поспішних юридичних рішень, які дозволяють використати заморожені банківські резерви Росії.

«Мене турбує те, що багато пропозицій узгоджуються з нашими фундаментальними поняттями справедливості та чесності, але не враховують належним чином правові рамки. І ці правові рамки є не лише для того, щоб бути перешкодою. Вони потрібні для підтримки стабільності міжнародної фінансової системи», – сказала вона.

За словами Кейтнер, західне та міжнародне право захищає резерви центрального банку іноземного уряду від конфіскації за рідкісним винятком. Конфіскація валютних резервів Росії Сполученими Штатами ознаменує перехід у темні води і може спричинити стурбованість центральних банків по всьому світу з приводу недоторканності власних доларових резервів. Падіння попиту на долари з боку світових центральних банків може послабити валюту та підвищити вартість запозичень, що завдасть збитків економіці США.

Резерви в іноземній валюті, які можуть бути у формі банківських депозитів або державних цінних паперів з низьким рівнем ризику, відіграють вирішальну роль у підтримці національної грошової системи та обмінного курсу. Центральний банк Росії регулярно втручається, щоб стабілізувати свою валюту, продаючи долари та євро зі свого резерву, щоб купити рублі. Великі резерви центрального банку також вселяють в інвесторів упевненість у тому, що країна може виконати свої зобов’язання щодо зовнішнього боргу.

Нове законодавство потенційно могло б обійти внутрішні юридичні обмеження, що перешкоджають конфіскації російських валютних резервів, але все ж таки залишило б Сполучені Штати та Європу під загрозою потенційних наслідків відповідно до міжнародного права, хоча з цього питання існують розбіжності.

Філіп Зеліков, вчений-правознавець, який працював радником Держдепартаменту США під час другого президентського терміну Джорджа Буша-молодшого, стверджує, що Росія порушила міжнародне право, напавши на Україну, вказуючи на те, що Генеральна Асамблея ООН та Міжнародний суд засудили дії Москви. Таким чином, Сполучені Штати та їхні союзники мають право вживати контрзаходи, такі як вилучення її резервів в іноземній валюті, щоб змусити Росію виконувати свої міжнародні зобов’язання.

Проте, інші експерти стверджують, що Генеральна Асамблея не є найвищим органом ООН. Крім того, на їх думку, будь-які контрзаходи мають бути оборотними, і витрачання валютних резервів порушить цю умову.

Правові обмеження

Адміністрація Байдена прагне використати заблоковані резерви центрального банку РФ, як інструмент для можливих майбутніх переговорах щодо припинення війни в Україні. Тим часом, міністерство фінансів США стурбоване впливом такого кроку на долар як на резервну валюту.

Кейтнер сказала, що конфіскація російських активів може підірвати мету Вашингтона зі збереження глобального порядку після Другої світової війни, який він допоміг створити і який, за її словами, захищає, підтримуючи Україну від вторгнення Росії.

«Якщо Сполучені Штати збираються відстоювати міжнародний порядок, заснований на правилах, я думаю, дуже доречно, щоб [адміністрація Байдена] діяла обережно, намагаючись створити новий ґрунт для конфіскації активів», – сказала вона.

Закон США про надзвичайні міжнародні економічні повноваження (IEEPA), ухвалений у 1977 році, дає президенту право заморожувати іноземні активи, включаючи резерви центрального банку іноземної держави, але не допускає конфіскації, якщо тільки Сполучені Штати не зазнали нападу з боку цієї держави.

Закон про імунітети іноземних суверенів (FSIA) 1976 року захищає резерви іноземних центральних банків, що зберігаються у Сполучених Штатах, від конфіскації судами для виконання невиконаних судових рішень, хоча були й рідкісні винятки. Таким чином, FSIA може перешкодити Україні отримати у свої руки резерви російського центрального банку у США, навіть якщо міжнародні суди присудять їй компенсацію.

«Будь-який законопроект США, який спробує обійти IEEPA та FSIA, зіткнеться із серйозними конституційними запереченнями. Навіть, якби Конгрес розробив законопроект, який здатний витримати перевірку конституційним правом, міжнародне право все одно було б на заваді. Зрештою, платники податків США можуть компенсувати Росії конфісковані активи центрального банку», – зазначив у квітні 2022 року Пол Стефан, професор права з Університету Вірджинії, який працював радником з міжнародного права у Державному департаменті США.

В Європі

Згідно з непублічним дискусійним документом Ради Євросоюзу, ЄС може зберігати до 200 мільярдів євро (218 мільярдів доларів) російських резервів, переважно готівкою.

Варіант інвестування грошової частини у суверенні облігації та векселі ЄС з низьким рівнем ризику спричинить «менше юридичних проблем», але принесе дохід лише у кілька мільярдів євро на рік, що є відносно невеликою сумою порівняно з десятками мільярдів доларів, необхідних Україні щороку із зовнішніх джерел.

Прихильники конфіскації по обидва боки Атлантики кажуть, що Сполучені Штати, ЄС та інші країни, які володіють резервами російського центрального банку, повинні діяти спільно, аби мінімізувати будь-які наслідки для їх власного іміджу безпечної гавані.

Однак, колишній міністр фінансів США Саммерс заявив на конференції Атлантичної ради, що загрозу долару, як резервній валюті перебільшено.

Роберт Зеллік, колишній президент Світового банку й торговий представник США, який також працював радником міністра фінансів, заявив, що Сполучені Штати мають конфіскувати резерви російського центрального банку зараз, щоб допомогти стабілізувати економіку України та підірвати військові зусилля Москви.

Хоча адміністрація Байдена, можливо, планує використовувати резерви, як переговорний інструмент, Зеллік сумнівається, що Конгрес погодиться повернути Росії всю суму, що зберігається у Сполучених Штатах, «за будь-яких обставин».

«Подумайте про проблему з політичної точки зору: США виділяють майже 100 мільярдів доларів, щоб допомогти Україні захистити себе та вижити економічно, а потім погодяться повернути Росії заморожені мільярди?», – риторично запитує Зеллік.